一、“三农”审计面临的风险和挑战
我国是一个农业大国，现代工业化、城镇化的水平还不高，农村基础设施建设薄弱，还有几千万农民处于贫困之中，这种状况仍是我国的一种基本国情。一方面，审计要服务“三农”的健康发展；另一方面，由于“三农”在现有的机制、体制和一些领域和地方存在一些问题，使审计也面临多种风险。
一是资金管理风险。主要存在于两个方面：一是一些地方政府和相关部门存在片面“政绩观”，错误地认为农业是基础产业，抓农业见效慢，很难出政绩，面对政策重视“三农”，一些人嘴上喊着支持农业发展，行动上却另搞一套，地方财政真正用于“三农”支出的投入力度不足，甚至把有限的中央支农惠农资金挪用到“形象工程”和“面子工程”上。二是中央支农专项的项目管理和资金分配层次多、链条长，管理机制不够科学。按项目分配的中央支农专项资金中，大多采取由下而上层层上报项目，再由中央、省有关部门选择确定并直接分配资金到具体项目的工作机制。惠农政策在一些地方变形走样，成为某些部门和利益集团的载体，使一些“三农”资金和项目成为“关系资金”、“关系项目”。加上当前基层资金管理还比较薄弱，缺乏有效的监督机制，有的地方对项目和资金重争取和分配、轻管理和监督的问题比较突出，多种惠农资金被截留、挤占和挪用的现象屡见不鲜。为此，保证“三农”资金的安全和效益，是“三农”审计的重要任务。
二是多部门管理风险。我国目前农业项目和农业资金实行分块管理，部门分割严重，涉及“三农”的公权部门众多。除发改部门和财政部门外，还有诸如农业、林业、水利、交通、教育、卫生、社保、城建、环保、工商、质检乃至科技等等公权部门，几乎政府各部门都有“三农’’事务项目和经费的管理权力。在审计实践中我们看到，这种“多龙’’治“三农’’的公权管理体制，造成多渠道“三农”投入，在使用方向、实施范围、建设内容和项目安排等方面相当程度地存在资金项目重复和交叉安排；同时，加上部门之间实行分块管理、难以协调，出现同一项目可能从不同部门多次获得财政支农资金的情况。另一方面，农业项目管理机构设置不合理，一定程度地出现行政权力事业化，事业职责企业化的现象，造成申报程序混乱，既不利于支农资金的分配、管理和使用，降低了资金的使用效益，同时也削弱了“三农”政策执行效果，有悖于政策制定的初衷。目前，我国“三农”管理还存在行政成本大的现象。如多种惠农政策和各种对农民、农田、农机等等的补贴，由各个行政管理部门多头实施，这势必加大“三农”服务的行政成本。审计是对权力的一种监督，如何整合和开展对“三农”公权的监督，是“三农”审计面临的新课题。
三是转型风险。工业化、城镇化将带动大批农村劳动力转移就业，对发展农业规模经营、提高农业劳动生产率和商品化率、增加农民收入发挥积极作用，但也使耕地、水资源、农业劳动力、农业生产成本、环境等农业生产要素约束逐步趋紧，对增加农产品有效供给带来压力。温家宝总理在2011年《政府工作报告》中提出，我国“十二五”时期“城镇化率从47.5%提高到51.5%”。可见，随着工业化、城镇化加速推进，随着我国经济结构的转型，在市场机制作用下，资源要素存在着从农业转向工业、从农村流向城市的倾向，再加上城乡二元体制的作用，农村土地被低价征收、劳动力被廉价使用、储蓄存款被大量抽取，农村资源要素价值流失严重，将使资源要素配置更加失衡。随着工业化与农业现代化同步发展，交通运输等基础设施的完善，城市污染、工业垃圾有向农村扩散的风险，这就使我国的绩效审计和环保审计面临挑战。
四是农民增收风险。当前，农民收入水平低，城乡收入差距大的问题还比较突出。虽然过去连续七年农民收入保持较快增长，但城乡居民收入差距一直较大。2003年城乡居民收入之比为3.23：1，2009年扩大到3.33：1，2010年在诸多因素的作用下缩小至3.23：1，但仍是较高的水平。由于农产品受资源与环境约束加剧，农业生产成本上升，农村劳动力进入总量过剩和结构性短缺阶段，从事农业生产的劳动力素质结构性下降。受诸多综合因素的影响，未来一段时期农民持续较快增收难度增大，城乡居民收入差距扩大的趋势难以根本遏制，缩小城乡差距的形势依然紧迫，任务还相当艰巨。审计正面临如何服务于“十二五”规划提出的拓宽农民增收渠道的新要求，关注农民收入成为审计服务“三农”的新挑战。
五是“三农”发展中存在的安全风险。以世界上7%的耕地承担着养活世界上22%人口的重任，人多地少的国情使得粮食安全问题一直困扰着我国经济发展。“三农”问题，特别是粮食安全关系中国现代化建设的大局。影响粮食安全的风险因素，既有自然因素，也有人为因素。由于全球气候变化的不利影响呈加重之势，我国灾害多发频发可能成为常态，农业生产面临的自然风险不可低估。同时，在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化和社会主义新农村建设过程中，部分地区存在以工业化、城镇化为名，乱占滥用耕地，违法圈占农村集体土地等现象。今后随着工业化、城镇化进程加快，耕地减少的趋势难以扭转。因此，促进加强土地管理，切实保护农民耕地，牢牢守住我国18亿亩耕地红线，将是“十二五”期间防范农业风险，维护粮食安全的头等大事。如果耕地面积不能确保，粮食安全就非常令人担忧了。为此，审计要及时有效地关注“三农”发展中的安全风险，把耕地安全和粮食安全作为“三农”审计的重要内容。
二、正确把握新时期“三农”发展的时代背景，进一步理清“三农”审计的工作思路
面对我国农村改革发展新的历史阶段，审计要充分发挥保障“三农”工作健康发展的“免疫系统”功能作用，促使中央“三农”重大政策措施落到实处，保障“十二五”规划关于农村经济社会发展目标的顺利实现，必须进一步理清“三农”审计的工作思路：
一是要坚持按照财政审计大格局的工作思路，开展“三农”审计。“三农”审计以促进国家农业政策以及“三农”相关重大经济决策的落实为主要目标，内容既包括对国家投入农业和农村建设的重点资金、重点项目的审计，也包括对农村社会事业发展状况和农民的基本生活情况等审计。它不仅是国家财政审计大格局内在的有机组成部分，同时也是构建财政审计大格局的必要环节，更是深化财政审计大格局工作的重要举措。目前，我国涉及“三农”的资金出现多层次、多项目、多来源的状况。审计要服务“三农”就必须坚持财政审计大格局的工作思路，全面、整体谋划审计格局。同时要研究“十二五”时期农村改革发展建设的新变化，找准审计工作的切入点、结合点和着力点，突出重点、统筹规划、科学制定“三农”审计项目，以搞好“三农”各专项资金审计和从中央到地方各级政府涉及“三农”的预算执行审计，来推动财政审计大格局工作的深化，从而充分发挥审计监督的职能作用。
二是坚持“三农”政策执行情况审计思路，推动公共财政支持“三农”健康发展。调整和优化财政支出结构，加大对“三农”的投入，既是“十一五”期间“三农”工作取得显著成效的关键，也是持续解决好“三农”问题，顺利实现“十二五”规划目标的有力保障。审计机关在“三农”审计工作中，要密切关注国家“三农”政策以及影响“三农”问题的重大经济决策的贯彻落实情况，抓住审计重点与主要目标，推动公共财政体制的健全与完善，不断推进财政支出支持“三农”的力度，使财政支出重点向农业农村倾斜，确保我国财政支农资金稳定增长的趋势，保证我国财政支农资金渠道不断拓宽，从而促进建立健全财政支农资金的稳定增长机制。
三是坚持“三农”发展与经济结构转型相结合的审计思路，推动“三农”发展。农业稳则天下安，农业兴促百业兴。农业的基础地位，决定了它是全面建设小康社会的重中之重，对“三农”工作任何时候不能有丝毫的松懈。我国的“三农”发展正处于与经济结构转型历史重合时期，为此，审计服务“三农”一定要解放思想，革除就审计谈审计，就单一项目论项目审计的思维和方法。按照《规划》确定的“同步推进工业化、城镇化和农业现代化”政策导向，在“三农”审计中，坚持“三农”与工业化和城镇化协调发展的审计思路，关注涉及农村发展体制机制改革的一系列政策措施的贯彻落实情况，揭示制约城乡协调发展的体制性障碍和机制性缺陷，加快推进农村发展体制机制改革，从而促进建立健全城乡发展一体化制度，保证全面建设小康社会的奋斗目标早日实现。具体而言，在调整优化产业结构中，审计要关注农业产业的发展，完善现代农业产业体系，发展高产、优质、高效、生态、安全农业，推动农业产业转型升级；在促进区域协调发展中，审计关注“三农”发展要紧密结合我国各项区域发展规划，加快构建以东北平原、黄淮海平原、长江流域、汾渭平原、河套灌区、华南和甘肃新疆等的农产品主产区为主体，其他农业地区为重要组成的“七区二十三带”农业战略格局；在推进城镇化建设中，审计要关注城镇化同农业现代化和新农村建设相互促进，坚持农民的承包地、宅基地等合法权益得到保障的正确方向；在环保和生态建设中，审计要关注农村环境的综合保护和整治，在农、林、牧、水、土、气等方面防污染、重修复，尤其要防止城市和工业污染向农村扩散，促进生态和谐。
三、以“三农”政策执行、资金项目、经济责任为三个抓手，发挥审计作用
审计服务“三农”，要找准切入点和把握住抓手。鉴于涉及农业、农村、农民方面的政策多、项目细、资金散，执行人层级不同的特点，“三农”审计的主要抓手应是政策执行、资金项目、经济责任。
一是以绩效审计为主，开展“三农”政策执行审计。我国“三农”政策的主要导向是：工业化、城镇化和农业现代化同步推进，工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活，充分发挥工业化、城镇化对发展现代农业、促进农民增收，加强农村基础设施和公共服务的辐射带动作用，夯实农业农村发展基础，加快现代农业发展步伐。为此，我国已出台了一系列涉及“三农”的政策。审计应该以“三农”政策执行为抓手，检查“三农”政策执行情况，发现问题，提出审计建议，敦促有关部门对“三农”政策进行废、改、立，促使“三农”政策在实践中不走样，不变形，真正成为强农惠农的好政策、好制度，并收到效果。
二是开展“三农”资金项目审计。“三农”资金往往是跟着“三农”项目流动的，因而，“三农”审计中，应该把相关资金项目作为一个整体加以考虑。以资金项目作为“三农”审计的一个抓手，关键要注意“三农”资金项目的预算管理。单纯的一个层级的“三农”资金项目的预算执行情况审计起来并不复杂，目前，复杂或难以全面整体审计的是多层级的混合型的“三农”资金项目预算执行情况，这主要是由我国现行的预算管理体制决定的。我国的财政预算是分级预算，从中央到地方各级政府都单独编制和执行预算。同一个“三农”项目，可能既有中央安排的预算资金，也有各级地方政府安排的预算资金。因此，要全面整体对“三农”项目进行审计，必须用财政审计大格局的工作思路和要求，上下联动，制定审计方案，整合中央和地方的审计力量实施审计。否则，“三农”资金项目审计就不会达到全面整体的效果。
当前，审计应紧紧扣住项目资金这个“抓手”，从立项、资金拨付、管理和使用等环节进行审计，重点加强对农村基础设施建设资金、农业生产补助资金、农村社会保障资金、农村义务教育资金、农村卫生事业发展资金、农业资源环保资金、农村扶贫开发资金等涉农资金的监督检查，重点查处和反映由于决策失误、管理不善造成的严重损失浪费问题。
三是开展“三农”经济责任审计。经济责任审计是中国特色的一种审计制度和审计模式。以经济责任为抓手，可以使“三农”审计通过审计对象的人格化而直接揭示“三农”政策执行情况和“三农”资金管理和使用情况，以及“三农”项目完成和绩效情况。
我国农业、农村、农民的政策和工作，涉及的部门多，领域广，其工作人员有各级各层的领导者、管理者和职工。为此，只要对肩负“三农”经济责任的各级领导者和管理者进行必要的经济责任审计，就能把“三农”政策执行和资金项目与责任结合起来。“三农”经济责任审计，能加强对领导权力的制约和监督，促进领导干部依法行政，科学决策，履行经济职责，督促领导干部认真执行“三农”和促进经济增长政策，正确管理和使用涉农资金，从而为推进农业现代化和社会主义新农村建设提供有力的制度保障。
我们应该认识到，“三农”审计具有极强的政策性和法律的严肃性，关系到农业、农村、农民的发展，事关城乡一体化，国家的农业现代化、工业化、城镇化和全面建设小康社会的全局。因此，我们要高度重视“三农”审计。同时，我们还要看到，“三农”审计所涉及的中央财政资金、地方财政资金、银行贷款或贴息等资金使用分散，管理部门多，拨付途径长，对相关政策执行和资金使用效益的审计是一项复杂的工作。因此，在具体实施中，审计要坚持以“三农”政策执行为主线，以“三农”资金项目为载体，以领导干部履行经济职责为依托，主要围绕发改部门的安排、财政部门的分配、主管部门的管理、地方政府的使用、“三农”领域的实施等五个层面开展“三农”审计。
四、加大对中央“三农”政策措施贯彻落实情况的跟踪审计力度，促进政策落实到位
回顾我国在“三农”审计方面所做的主要工作，我们坚持做到了“两个始终”即始终把促进国家农业政策以及“三农”相关重大经济决策的落实作为农业审计的主要目标；始终把关注农民的基本生活与基本的农业问题作为农业审计的重点。自1987年以来，审计持续多年对扶贫资金管理与使用进行审计；自1989年以来，审计持续关注基本粮农产品相关专项资金的管理与使用。正因为我们把“三农”审计的目标和重点放在检查国家“三农”政策以及影响“三农”问题的重大经济决策的落实上，所以才能为推进现代农业建设和新农村建设发挥了的积极作用。
最近，审计署党组制定了《审计署关于加强审计监督促进“十二五”规划顺利实施的意见》（以下简称《意见》)，明确提出了“十二五”期间“三农”审计的主要任务：即“围绕加快社会主义新农村建设，审计机关将加大对农业结构调整、基本耕地保护、农村科技创新等的审计力度，加大对农田水利、农村饮水安全、农村公路和电网等的审计力度，加大对种粮直补、新型农村养老保险及合作医疗等的审计力度。”这就为未来五年的“三农”审计指出了目标和方向。根据《规划》和《意见》确定的目标和任务，我们在履行审计职责上要抓住重点，现阶段“三农”审计的重中之重，就是要加大对中央“三农”政策措施贯彻落实情况的跟踪审计力度，促进政策落实到位。围绕《规划》所确定的农村经济社会建设任务，一些关于解决“三农”问题的政策还将陆续制定颁布。适应这种要求，审计机关要结合农业资金的专项审计和审计调查，结合涉农部门预算执行和地方党政领导干部经济责任审计，加强对部门和地方贯彻落实“三农”政策情况的审计。重点检查对中央制定下达的支农惠农促农政策的落实情况，加强对领导权力的制约和监督，督促其认真执行“三农”政策，确保“十二五”规划提出的重大政策措施落到实处。具体而言，应当抓住以下审计重点内容与范围，推进新农村建设：
一是加大“三农”投入审计。《规划》明确提出，要加大国家财政支出和预算内固定资产投资向农业农村倾斜力度。审计机关要关注农业投入，要跟踪中央大幅度增加“三农”投入，巩固完善强农惠农政策。审计要检查财政支出重点向农业农村倾斜的情况，确保用于农业农村的总量、增量均有提高；检查预算内固定资产投资重点用于农业农村基础设施建设的情况，确保总量和比重进一步提高；检查土地出让收益重点投向农业土地开发、农田水利和农村基础设施建设的情况，确保足额提取、定向使用等等措施的贯彻落实。具体而言，“三农”审计要关注国家对农村的基础设施建设投入，重点跟踪新农村建设中着力实施的现代种子工程、旱涝保收高标准农田建设工程、“菜篮子”建设工程、渔政渔港建设工程、动植物保护工程、农村饮水安全工程、农村公路工程、农村供电工程、农村沼气工程、农村安居工程、农村清洁工程和农村土地整治工程等重点工程的资金使用管理和使用效益情况。
二是开展强农惠农政策执行情况审计。新农村建设中，各级党委和政府将推进现代农业建设，强化社会主义新农村建设作为发展的支撑。中央政府和地方政府对“三农”发展出台了许多强农惠农政策。审计应该关注这些强农惠农政策的执行效果。例如，粮食安全关系国计民生，为此，审计机关要加强粮食安全审计，监督重点粮食品种最低收购价政策，关注对产粮大县和生猪大县的奖励政策是否得到落实，以及中央财政对粮食主产县的奖励资金是否有效使用。又如，国家对“三农”有多种补贴政策，以此促进农民持续增收，夯实社会主义新农村建设的经济基础。为此，审计机关要继续关注对农业和农民的直接补贴政策，从规范资金管理的角度促进国家对农业和农民支持保护体系的建立和健全。我们应该看到，随着国家对“三农”的日益重视，“三农”方面的各种政策纷纷出台，各种资金也在大规模地投向“三农”。仅就财政投入而言，审计应该关注推进粮棉油糖高产区创建、建设高标准农田和强化耕地质量建设等政策的贯彻落实情况；关注农作物病虫害专业化统防统治、重大动物疫病防控政策的健全和完善情况；关注2011年起新实施的草原生态保护补助奖励政策的执行情况；关注对农民实行退耕还林补贴等政策的贯彻落实情况；关注种粮直接补贴、农资综合补贴、增加良种补贴和农机具购置补贴等补贴资金的到位情况；关注家电下乡补贴政策的实施情况和效果。
三是开展农村社会事业成效审计。加快发展农村社会事业，审计机关大有可为。首先应关注“三农”教育，包括农村义务教育，农民技能教育，农业科技推广等等。在农村卫生事业方面，审计要关注新型农村合作医疗制度的推进和完善工作，促进中央和地方财政建立健全农村医疗卫生服务网络，向农民提供安全价廉可及的基本医疗服务。在农村文化事业方面，审计要关注农村文化发展的投入问题，加强农村公共文化和体育设施建设，丰富农民精神文化生活。在农村社会保障方面，审计要按照城乡统筹发展的要求，逐步加大公共财政对农村社会保障制度建设投入的审计监督，关注新型农村社会养老保险试点的惠农新政；关注完善农村特困户生活救助、灾民补助等社会救助体系相关的财政资金管理；关注农村农垦危房改造政策的贯彻落实情况。审计应推动我国建立起完善的农村社会保障体系。
四是开展农村体制改革相关内容的审计调查。在全面深化农村改革，健全社会主义新农村建设的体制保障方面，“三农”审计应该关注以农村税费改革为主要内容的农村综合改革；关注农村义务教育体制改革；关注“省直管县”财政管理体制和“乡财县管乡用”财政管理方式改革；关注国有农场改革；关注农村金融制度创新、产品创新和服务创新的改革；关注集体林权和国有林区林权制度改革；关注完善草原承包经营制度和农垦体制改革；等等。这些改革是“三农”发展的动力。审计要推动这些改革的平稳健康发展。
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