摘要：高速公路经营管理体制方面的研究和探索是我国交通运输管理的热门和重点领域，依据我国经济发展的实际需求以及高速公路经营管理目标，加快我国高速公路经营管理制度创新与完善逐渐得到行业的重视。本文介绍我国高速公路经营常见的管理模式，详细分析多种经营管理体制所存在的问题及其成因，进而针对问题提出解决的办法，以加快促进高速公路行业的可持续健康发展。
关键词：高速公路；经营管理体制；集中管理
高速公路是交通运输行业中的重要组成部分，在保障国民经济发展以及提高经济运行效率方面具有基础性的作用，是进行资源配置与联系世界的重要途径。高速公路作为基础设施建设的重要内容，前期建设投资大、运营回收周期长，因此，高速公路的经营管理具有区别于其他行业的显著特点。为保证高速公路经营管理工作的运行与开展，将政府职能与高速公路的管理经营活动运行进行有效的结合，这是高速公路经营管理体制决定的［１］。
１高速公路经营管理体制的划分
改革开放以后，我国高速公路经历了从起步、探索、快速发展的三个阶段，经营管理的体制也在相应发展与完善。我国各地经济发展、交通需求以及自然条件之间存在差异，使各地高速公路经营管理体制并不统一，可以按以下方式划分。
１．１按行政管理关系划分
在省一级的机构中设立专门的管理部门，对高速公路建设管理运营中所需的资源进行统一的集中协调管理，这就是集中管理型体制。分区管理型体制是指由省市交通主管部门统一与部署安排，将路网分割成不同区域来进行管理，各区域的管理部门拥有独立决策权，互不干扰，由主管部门来协调和解决矛盾。专项管理型体制通过省交通主管单位直接指导，针对管理的要求与特点成立专项管理部门，项目与管理部门之间保持相互独立［２］。
１．２按管理机构的不同性质划分
高速公路事业管理型的管理体制对收入和支出进行区分管理，主要采用自支自收的管理方式。交通运输主管部门统一规定车辆通行费的标准，并严格审批每年营运计划管理的经费并拨款，充分体现我国高速公路的准公共产品特性；高速公路采用公司企业的运营方式，具有相对独立的核算体系，自主经营、自负盈亏就是企业管理型的管理模式。由省级交通运输主管单位采用公司化的管理方法对高速公路运营中的工作进行管理和指导，这是事业单位企业化的运营机制。
１．３依据建设与运营的关系划分
高速公路建设与运营管理之间存在较大差异，因此，可以把经营管理体制划分为建管分离与建管一体化两种不同的体制。建管分离是由交通建设主管单位成立高速公路建设的管理项目部对高速公路的建设进行全程督导，建设完成并竣工验收后交由运营部门管理，可以有效避免职能部门的权力交叉，另一方面也存在投资渠道和运营管理的链接不通畅的管理经营问题。建管一体化是指整个建设和运营都将由省级交通主管单位进行统一管理，能够最大化发挥高速公路社会效益与价值，管理人员容易处于被动地位，整体的综合管理运营水平较低。
１．４按交通执法模式划分
把交通和公安联合组建成一个交通安全运营管理机构，这种管理体制被称为交通部门与公安部门共同管理，在管理结构下设立高速交警与道路管理等部门，分开管理道路交通安全、道路保护等任务，整合两部门之间的高速公路管理权力，大大提高道路资产运营管理与安全管理的效率。这种管理体制存在职能交叉和多头执法的不利因素。
２高速公路经营管理体制现存的问题及成因
２．１高速公路经营管理体制中的问题
１）管理主体定位不清，滋生腐败。高速公路建设管理过程中，主管部门与建设企业之间存在权力职能上的交叉，容易产生管理上的漏洞，严重影响高速公路经营管理质量，容易滋生腐败。２）乱收费现象层出不穷，经营效率低下。由于高速公路的融资条件以及建设运营的差异，高速公路的经营压力也不尽相同，因此容易产生不同的收费标准，造成收费混乱，严重影响高速公路经营管理的效率。３）养护施工的市场化进程。目前，全国各省市的高速公路养护管理工作采用的是以地方为主体的制度，在省高速公路管理机构的统一领导与指挥下，依照省、市、区县划分养护责任单位，采用标准化的养护施工工艺，这种管理体制养护管理机构是隶属于政府事业单位的内部，对高速公路养护管理的市场化产生了重要影响，当市场化程度较低时会对养护工作中质量控制和监察管理工作十分不利［３］。
２．２高速公路经营管理体制问题的原因
２．２．１政企不分，权力过于集中政府在高速公路建设领域具有监管甚至是决定性的权利，能够完全左右高速公路的建设过程，部分官员成为所在项目的主要负责人，权力高度集中。高速公路建设过程中需投入巨额资金，要通过多种融资渠道，例如通过企业的模式筹措资金，这极其容易造成政企不分，严重影响高速公路经营管理体制的管理效率，缺少监管，在权力以及大量资金的诱惑下出现利益输送情况。２．２．２条块分割管理，取费标准不统一高速公路由于建设工程量庞大，采用多标段同时建设的模式，各段融资模式存在差异，导致在同一条高速公路建设路标段中存在数个相互交叉且不隶属的建设管理单位。各建设单位之间行使管理权的目的都是追求自身利益最大化，各单位缺少相互统筹协作，很难发挥高速公路快捷、高效的建设要求。另外，高速公路收费模式的滞后、经营管理主体多元化等问题，严重制约统一先进收费制式的推广应用。２．２．３路政管理与交通安全管理脱钩，多头执法高速公路中的行政管理工作由交通厅负责，交通安全管理工作由省公安交警总队负责，这种工作管理体制模式难以清晰区分交通管理与公安执法部门的权力范围，对各自工作内容职责内的职责缺少制约。高速公路实际运营管理中两部门容易产生矛盾、冲突，导致路政建设维护管理与运营交通安全管理产生脱钩。２．２．４养护管理方式的地域局限高速公路产权、经营组织形式正在向多元化发展，但地区之间高速管理经营体制的差异造成不同的经营目标。目前，高速公路养护市场基本局限于相对封闭的环境，无法实现市场开放，规模整合难以实现，公平竞争、规范有序、监管到位的高速公路养护市场难以成型。
３高速公路经营管理体制创新
３．１进一步理顺行政管理关系
１）实现政企分离的高速公路管理。高速公路经营管理应将建设管理的职能划归到经营公司。一个经营公司负责一条高速公路的经营，或者将多条高速公路的经营管理整合到一个公司负责，并且制定统一的管理考核体制、划分好主体责任。高速公路集团公司的运营部门负责运营阶段的高速公路养护工作与过路费收取，形成政府监管、企业实施的经营管理体制，对政府监管与高速公路企业经营职能进行分离。２）建立制衡的法人治理监管。高速公路公司承担一定的社会职能，保证自身高效运行、系统正常工作，在保证经营效率的同时，成立与之对应的权力督促机制。依据法规体系规定对公司的主要管理者的权力和责任进行厘清，同时政府的监督和管理及时跟进。
３．２加强高速公路养护体制建设
１）市场准入资质化。交通主管部门及时制定和颁布高速公路养护工程的市场管理准则，划定养护企业的主体责任及义务要求，制定养护市场公平竞争规则，保证竞争的公平与公正，加强高速公路养护市场的监督与监管，建立具有我国自身特色的高速公路养护市场运行管理机制。２）养护队伍专业化。高速公路养护工作有较高的技术和机械化要求，应当保证养护工作人员的职业素养。主管部门应当针对高速公路养护产业进行政策扶持与方法指导，提高高速公路养护从业人员的执业能力。
３．３优化高速公路经营管理手段
１）高速管理信息化、网络化。要加快完善建立信息化、网络化管理体制的经营模式，充分使用现有的高速公路路网资源，从而节约成本，增加生产效率。我国未来的高速建设工程逐渐趋向信息化、网络化，应加快推进电子政务系统、建立连通的高速公路信息服务网络。２）全面普及ＥＴＣ系统。ＥＴＣ是高速公路智能交通的重要体现，ＥＴＣ收费系统大大提升了高速公路通行效率，减少了通行等待时间，节约运营人力成本。因此，ＥＴＣ系统的推广对高速公路经营管理体制建设具有重大的实际意义。表１为人工收费与ＥＴＣ收费比较。
３．４加强高速管理的法制化建设
国家应完善相关法律法规体系，明确公路执法管理的主体部门、限定相关执法部门权限，完善财务管理系统。核心控制要素有以下几点：建立健全政府特许经营企业的活动管理监督体系以及高速公路特许经营机制；明确政策性风险与经营性风险的承担主体，避免社会资本承担政策性风险，提高投资者的投资信心。
４结束语
我国的高速公路经营管理体制经过四十年的发展，高速公路经营管理体制方面的研究和探索是我国交通运输管理的热门和重点领域，政府管理职能不断适应公共交通运输领域发展建设要求，现已经建立完善的适应现阶段社会经济、交通需求的高速公路经营管理制度，经营体制的建立主要是围绕高速公路的建设和运营活动的主体，需要同时保证高速公路的投资建设质量和效率以及后期的经营管理能力。
参考文献：
［１］周锦．高速公路管理体制创新研究：以Ｈ省为例［Ｄ］．长沙：湖南师范大学，２０１５．
［２］明文锋．高速公路经营管理风险探析［Ｊ］．中国集体经济，２０１８，３４（１４）：６２－６３．
［３］虞仲勤．高速公路经营管理体制及创新策略选择［Ｊ］．现代国企研究，２０１７，８（２４）：７９．
作者：杨文蛟 单位：中冶交通建设集团有限公司
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