PPP项目合同管理及财政风险监管措施

　　摘要：本文主要以PPP项目合同管理以及财政风险监管为主题进行研究分析。针对当前项目合同风险管理问题，应完善项目的采购环节，合理规范项目任务的制定，进行严格的合同审批工作，应对财政风险建立合同调整机制。同时，当地政府和PPP项目公司诚信履约，提升项目实施质量，有效地抵制项目实施风险，从管理上降低了财政风险。

　　关键词：PPP项目；合同管理；财政风险

　　一、财政风险监管中PPP项目合同管理的作用

　　1.PPP项目合同条款是财政风险的主要聚集点在PPP项目进行过程中，合同条款是财政风险管理的把控要素之一。为了更好地确定合同主体之间的关系，应该加强风险共担，根据项目招投标文件的合同条款来确定。如果正式合同签订后，出现了不合理的情况和不合招投标文件相应条款的内容，那么政府部门在后期履约时就会面临极大的压力，甚至超出了当地财政能够承受的能力范围。2.PPP项目合同履行可降低融资风险为了保障项目的合同履行，在合同签订过后，需要加快项目建设进度，项目平稳地从建设期过渡进入运营期，SPV项目公司聚财能力的重要性就体现出来。SPV项目公司需要针对PPP项目开工建设做足准备，按照合同规定的建设完工时点来制定相应的融资计划。政府部门按照履约投资职责，向SPV项目公司注入资本金，为银行融资提供合理的承诺，及时办理项目用地的抵押手续，保障SPV项目公司按期完成银行融资任务和吸收社会资本，实现对各种类型社会经济资源要素的高效融合。SPV项目公司有充裕的资金，才能保障项目如期建设，降低违约风险。项目完工移交前，对于建设项目进行整体工程项目验收、评估和移交工作，按照相关程序来接管所有的项目设施，防止不符合质量验收标准的项目进行移交，最终造成国有资产出现流失。严格遵循合同条款，防止违约情况的出现。在后期项目运营维护过程中，项目应当与政府部门紧密联系，按照合同的约定时间、范围、考核指标等进行年度考核，根据合同条件和标准，支付相应的费用。在双方履行合同规定的过程中，避免双方可能的违约，造成额外风险出现。所以说在项目实施及运营过程中，确保SPV项目公司的聚财能力，是财政风险监管的重要环节之一。3.合同调整机制是财政风险监管的重要内容一般情况下，PPP项目的投资体量都是非常大的，在面临项目施工周期较长，参与主体数量较多的情况下，在整个项目的管理过程中，很容易受到市场环境和价格机制变动的影响。在政策和法律的双重约束下，必须要根据合同设置来完成相关的项目施工内容。为了有效地防止财政风险的出现，必须完善监管机制。当面临合同变更的时候，对于具体的情况要进行分析。如果合同变更为不可抗力时，可以进行一定的费用补偿。相关的监管部门要完善合同调整机制，防止额外风险发生，同时也能够保障工程项目整体的稳定可靠性。

　　二、PPP项目合同管理中存在的财政风险

　　1.项目风险分配不合理，财政承担了较多风险运营期无经营收益的项目，除争取上级资金支持外，都需要本级财力逐年回购，到期移交。此类项目在前期招投标时，政府部门在过度担保的情况下，财政风险就大大增加了。政府部门在合同签订时，承诺和保证的条款过多，增加了风险范围，很容易造合同外的风险问题。在实践过程中，政府和投资方高度捆绑的方法不仅不能够提高项目的质量和经济效益，反而将风险转移给了政府部门。项目建设单位在面临审核后付费或财政直接支持时，企业优先选择财政支持，回避审核后付费方式，或者回避审核后需要按绩效档次付费，往往只愿意保障工程建设质量和安全，回避其他相关责任。2.合同缺乏必要的动态调整机制部分PPP项目合同前期缺乏科学调查研究，在项目实施条件和环境发生变化时，必须在双方自愿的基础上，通过交涉和协商，调整变动合同的实施范围、项目具体内容等，确保双方的利益能够得到保障，此时需要建立完善的动态调整机制，从而确保合同顺利履行。根据政策、法律和市场环境的变动，很多项目的资本投资回报机制出现一定的变化，合同内容中缺少相应的制约因素，难以确保投资收益。这给PPP项目的参与方带来了一定风险，不利于PPP项目的顺利完成。3.合同制定缺乏规范性，建设期间争议处理不当目前，在项目合同签订后，在执行过程中需要对建设成本费用进行确定，由于缺乏全面的规范性合同条款，很多合同内容表述不明确，项目实施过程中产生争议和纠纷。政府部门介入的时间节点、介入的方式等内容，合同没完全明确，造成成本核算风险。例如，PPP主合同已经招标了，不再另外进行子项目的施工招投标，如果没有约定子项目的立项概算评审、设计方案的确定流程、设计图纸审查等内容，整个项目建设就游离在政府监管之外，就无法对工程造价进行控制和限额，也难以优化设计框架。另外，财政付费的时间节点也需要明确，是建设项目已经形成固定资产后，还是SPV公司开始投入资金就开始计算，这些都是需要明确的关键点。

　　三、PPP合同管理及财政风险管理的强化措施

　　1.公开招标PPP项目立项咨询公司，从源头管控财政风险通过公开采购和招标竞争的形式，来确定PPP项目立项咨询公司，有经验的咨询公司能优化立项文本资料、明确项目特色、合理计算项目收益，立项后及时进入相关部门的监管项目库。合格的立项咨询公司具有较强的法律意识，能扎实做好项目评估认证工作；能协助建设单位按相关的项目管理流程，评估项目风险，同时把控合同签订后的后续风险；能够协调好权利义务关系，合理分配项目的管理风险；综合考虑公共需要，确定各方承诺和保证内容，减少外来干扰，避免项目管理风险在各方之间的转移。2.规范高标准选择社会资本合作伙伴，维护各方利益按政府招标程序，公开选择信誉好、有实力、有实践经验的运营商，参与项目建设和运营。政府部门既不能干预过多，影响项目公司正常经营，又不能放任不管。为避免项目建成后，项目公司漫天叫价，政府部门需要事先约定建设成本的构成和确定方式。建成后严格遵守相互信任、相互尊重、资源共享、共同收益的原则，通过赋予特许经营、费用补贴、投资补助、引入专利等方式，与具有较高资质、信誉、业绩，有较强经济实力的建设施工单位、综合设计集团公司合作。维护良好的合作伙伴关系，强化共担风险的意识，才能维护各方利益。3.规范PPP项目合同执行管理，审核项目实施方案PPP是一种长期的合作关系，通过项目实施方案的审核，进一步优化方案建设成本。工程建设成本和项目建成年度运营维护成本，都会影响收益率和回报率。由于参与方的素质参差不齐，不能平衡项目收益和风险，容易出现追逐短期利益或其他短视行为，给PPP项目的建设或后期运营造成阻碍。因而，政府部门要规范合同执行管理，审核项目实施方案。为此，政府部门可以建立项目监管信息平台，及时掌控项目公司建设和运营的实际情况。一旦项目出现问题和隐患，可以在合同规范的基础上进行调整，保障项目公司能够正常建设、运营的同时，也能够使优质的公共项目建设运营得到理所应当的回报。要将社会资本视作平等的主体，政府部门需要按照绩效付费，强化绩效考核。按照合同规定的规划和目标，对项目建设和运营进行绩效考核，提升资金使用效率，也有利于促进政府部门与社会资本合作的优质项目落地，降低财政风险。4.加强建设期的造价控制在PPP项目建设过程中一定要严格流程控制，PPP项目很多流程操作委托SPV公司执行，更需要加强监管，避免各类风险。既要规范管理流程，还需要注重造价控制，合理控制项目成本。以施工图预算控制项目工程造价，加强对项目变更和预算变更等的管理，严格审核追加预算方案。在项目建设期间，不要盲目扩大规模、提高标准或增加合同范围外的工程，严格按照预算规划施工，避免相关风险。

　　四、结语

　　为了降低PPP项目中存在的各类财政风险问题，需要突出合同管理在项目建设运营中的重要作用。无论在项目前期的咨询公司招标、与社会资本磋商谈判、协商合同文本内容、设计项目方案，还是项目执行中的造价控制、绩效评价，以及项目执行后期的移交等，都以合同为标杆，严格按照合同规定来运作。因此，政府部门及相关管理人员需要增强风险防控意识，熟悉合同管理的各项内容，提升PPP项目风险管理能力，促进优质PPP项目落地实施，为当地居民提供更好的公共服务。

　　参考文献

　　1.温来成，刘洪芳，彭羽.政府与社会资本合作(PPP)财政风险监管问题研究.中央财经大学学报，2015（12）.

　　2.贾康，孙洁.公司合作伙伴关系理论与实践.经济科学出版社，2014.

　　3.刘新平，王守清.试论PPP项目的风险分配原则和框架.建筑经济，2006（2）.

　　作者：刘军 单位：宜春市铜鼓县财政局