论文摘要:经济法与行政法是独立的两法律部门已经是一个公认的事实.本文从经济法与行政法产生背景和本质差异的角度来比较两部门法中国家主体的不同,认为在经济法中国家主体是积极主动、创造性的;而在行政法中,国家主体地位是被动的、消极的,并从社会法之角度指出行政法与经济法在边缘上的融合是不可避免的。
经济法的概念提出已经有200多年的历史了。但经济法作为独立的部门法与行政法有着千丝万缕的联系,其中一些观点至今仍有纷争。具有代表性的理论是“经济行政论”,这一理论认为“凡是基于国家公权力作用所形成的社会关系本质上皆属行政关系”,所以经济法是“作为行政法的一个分支学科来研究[1]”。该理论的形成基础就是我们要探讨的问题。但两部门法中国家权力介入的角度是不同的,通过分析经济法、行政法产生背景和本质差异,可以比较出国家主体在两部门法中的不同地位及发挥作用的截然不同。
一、国家、国家主体
国家究竟是什么?从古希腊的柏拉图在其著作《法律篇》中对国家的描述到古典自然法学派的“社会契约论”,法学家们一直在试图寻找清晰的答案。但直到19世纪马克思才在他的著作中揭示出国家的真实本质,他指出:“国家是社会在一定发展阶段的产物;国家是表示:这个社会陷入了不可解决的自我矛盾,分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面,这些经济利益相互冲突的阶级,不至在无谓的斗争中把自己和社会消灭,就需要有一种表面上架于社会之上的力量,这种力量应当缓和突出,把冲突保持在‘秩序’的范围以内;这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量,就是国家[2]。”
可见,国家首先是社会发展的产物,其次,国家是为缓和冲突而产生的。国家主体指当国家在行使上述概念中所体现的职能时,在法律上所承担的义务和享受的权利,即职权和职责。国家作为法律关系的主体也是具有法律性和社会性两大特性的。主体的法律性指法律关系的主体是由法律规范所规定的,行为若不在法律规定的范围内,不得任意加入到法律关系中,成为法律关系的主体。主体的社会性是指虽然法律主体是由法律规范所规定的,但是法律规范确定什么人和社会组织能够成为法律关系主体不是任意的,法律规范不是确定法律主体资格的最终根源。立法者不能任意规定法律主体的范围,而要由一定社会的经济发展状况,即物质生活条件决定[3]。国家作为法律关系的主体不仅仅是由法律规范规定的,其最终决定原因是经济发展状况。所以虽然国家的职能是与生俱来的,但是在不同的社会发展阶段,不同的法律部门内,国家主体的地位是与具体的法律部门产生的社会背景和其所体现的本质有着密切的关系。
在经济法与行政法中虽然均有国家作为实质主体出现即国家授权其代表机构行使国家职能。但由于两部门法的产生的社会背景和其所体现的本质不同,国家主体在两部门法中的地位是显著不同的。
二、从产生的社会背景比较
经济法的概念1755年即提出,当时国家和经济之间关系的论断,以亚当斯密的思想为代表,即“每一个人,在他不违反正义的法律时,都应任其完全自由,在自己的方法下追求他的利益,而以其勤劳及资本,加入对任何人或其他阶级的竞争。监督私人产业,指导私人产业的义务,君主们应当完全解除[4]。”这种国家完全不干预经济状态,一直持续到19世纪下半叶自由竞争向垄断资本主义过渡阶段。这一阶段生产力发展迅猛,社会经济生活发生了巨大变化。一方面是经济个体对经济整体与经济环境的依赖性增强了,社会日益成为一个有机的整体,没有任何一种经济行为可以避免外部性,也没有任何一个个体可以不受其他经济个体及经济大环境的影响[5]。另一方面,经济个体在整个市场大环境中是盲目的,他们不能也没有能力预见到其个体行为对整个社会经济环境的影响,个体逐利行为的总和已经成为对社会整体经济秩序的破坏。此时市场的自发调节机制在社会大生产的面前已经无能为力了。于是在19世纪末20世纪初,国家放弃了自由资本主义时期的“守夜人”角色主动干预社会经济运行,可以说国家对经济的介入是适应经济发展的需求,对历史发展规律的回应。
下面让我们分析行政法的产生背景。行政法最早的历史渊源可以追溯到1799年,法国共和八年拿破仑一世时期。当时由于普通法院对代表资产阶级利益的行政改革心怀不满,存在着对立。所以拿破仑一世设立独立的行政审判制度,此制度日后逐渐发展成为今天的法国行政法院[6]。而独立的行政法部门的出现是在19世纪末20世纪初,是随着“行政国”的产生而产生的。关于行政国,韦德谈到“现代国家不再限制于防御、公共命令、刑事法律以及其他总的事务,而是提供细致的社会服务和承担很多人们日常商业事务的管理。国家控制了主要命脉,也给自己增加了各种新义务,和这些新义务相关联的必然产生新的权力[7]。”可见社会经济生活发生的重大变化,使各种社会矛盾和问题也涌现出来。为了解决这些层出不穷的矛盾和问题,国家增设了大量的行政机构和行政人员,以便对国家社会经济生活所必需的秩序进行确立和保障。但另一方面,由于行政权力的扩张,其被滥用的危险增加了,人民的自由和权利可能受到侵害的威胁增大了,这是由权力的本性决定的。所以,基于行政权力扩张的本性,以及当时的实际情形。社会必须创立一种机制,在扩大行政权的同时,加强对行政权的控制和制约,使之正当行使而不致被滥用,这种控制和制约的重要环节就是行政法。
从以上两法的产生,我们可以看出是经济的发展使国家职能的触角延伸了。但毕竟经济法与行政法的产生的具体历史背景、原因是不同的。因为经济法是应个体经济与社会化大生产的矛盾所引发的市场调节机制的失灵而产生的。而行政法无论其萌芽和独立部门法产生,其原因都是出于对经济发展所导致的行政权之扩张的认识和防范,出于对行政权之限制、控制而产生的。所以必然地两法之中,国家主体是不同的。首先在经济法中,国家主体的出现,国家权力对经济的介入是应经济的需求,是积极主动的。国家主体的出现创造了各经济要素良好互动所需的自然秩序。而在行政法中,国家主体地位是被动的、消极的。虽然在经济生活中行政权力的扩张是为了维护经济的秩序,但实际上由于人们对权力本质的认识,在行政法中,为了防止行政权力对个体权利的侵害,防止其对已产生的自然秩序造成破坏,行政权力是被控制的。所以国家主体虽均在两法中出现,但它们的地位是完全不同的。
三、从法的本质比较
法的本质有两方面的含义,一方面指法律是阶级统治的工具;另一方面指一法律部门区别于其它法律部门的内在规定性。经济法与行政法是在不同历史条件下产生的,故两法律部门所优先保护的利益以及追求的均衡秩序的状态是不同的,所以它们的本质也是不同的。从经济法的产生可以看出,经济法的最初目的是为防止市场失灵,应国家干预经济的现实需求而产生的。但人们越来越意识到“假如市场的确是造成浪费、无效率和不公正的根源,那么我们拿什么来担保国家行动的结果确实符合它进行干涉的目的呢[8]?”事实证明,政府失灵是同样存在的。随着经济与科技的发展,不可避免地国家对经济生活的干预加深了,而经济生活对国家干预的依赖也强了。这些无疑暴露出了国家干预的局限,首先是政府获取信息和传递信息机制的局限;其次是政府面对如此纷繁庞杂的市场是判断能力的局限。这些局限性使政府发生决策失误,并且作为具有特殊地位的资源中心,其许多决策行为受到不同利益集团的影响,产生了“寻租”现象。因此经济法的本质被重新定位为协调“市场之手”与“国家之手”的法律。经济法被界定为“市场机制的缺陷和有时失灵为政府干预留下了作用空间,其存在和发生作用的价值需要经济法加以确认,而政府干预的缺陷和有时失灵也不容忽视,也需要经济法予以纠正、限制及至禁止[9]。”
关于行政法的本质的探讨,从18世纪提出的“控权论”到20世纪初的“管理论”再到20世纪90年代中后期占主导地位的“平衡论”,是一个随着经济的发展而不断变迁的历史过程,在“控权论”里行政法的本质被界定为:“其最初的目的就是要保证政府权力在法律范围内行使,防止政府滥用权力,以保护公民[10]。”这种理论由于和资本主义的早期经济发展相适应,而在行政法理论领域占统治地位,达两个世纪之久。直到20世纪初在社会主义计划经济体制下,理论界才兴起了强调行政权力优越性忽视个人权力的“管理论”。但随着社会进步,忽视个人权力的论述没有了社会基础,“管理论”也很快就衰落了,取而代之的是“平衡论”,它强调行政法的本质是应尽可能“在总体上平衡行政主体与相对方的权利义务关系,兼顾公共利益和社会利益”以建立和维护民主与效率有机统一和协调发展的法的秩序[11]。
由上述经济法与行政法的本质理论的变迁,可见人们对两部门法的本质的认识在随着经济的发展而发生着变化,但无可否认在经济法中,国家主体与市场主体此时成为平衡杠上的两个端点,平衡支点便是经济法,是经济法一方面利用国家力量为市场调节机制创造最好的自由竞争秩序环境;另一方面又防止国家之手的失灵,使国家调节市场有度与量的限制。主要表现为:政府对经济的介入旨在提供良好秩序,以保证各经济要素能自由地在市场机制中各司其职、各尽其能、各得其所,其调节手段必须限于间接的、普遍的、宏观整体的方式而不是直接的干预市场个体的活动,以最大限度地保证市场个体的独立自由的地位。
而行政法作为关于国家行政权的法,其独特性是显而易见得。与其他国家权力相比,行政权是最现实,最常行使的权力。行政权可以直接地、具体地介入影响具体个体的生活,并且行政管理的效率要求使行政权本质上是自由裁量权。可见行政权作为以国家为后盾,以自由裁量权以本质,直接影响社会个体的权力,其一旦不受约束或仅仅是约束有一些疏忽,危害是巨大的。所以无论行政法理论如何变迁,有效的但必须是节制的行政权是构建整个行政法体系的逻辑起点。虽然平衡论是寻求行政机关权力与相对人权利的平衡但实质上由于双方地位的悬殊,其平衡状态也必然以限制行政机关权力为前提。故行政法中国家主体的地位始终是消极的、被动的。
四、结束语
上面的论述,只是试图从国家主体之角度来区分经济法与行政法,以界定经济法是独立于行政法的独立的法律,并以此来回应“经济行政论”。同时也要看到两部门法的天然联系,例如:二者在经济生活牵涉面上的重合,调整方式上的相互配合等。另外20世纪以来,强调社会本位的社会法悄然兴起,并日益显出其强大的生命力。其理论基础即:社会本位超越个人本位、国家本位。社会法成为跨于公法、私法领域之上的立体框架。在这种背景下,经济法的社会法特征日益彰显,强调社会整体经济利益的实现,并要求以社会自治为调整手段和强化社会责任。而由于社会行政的日益崛起,公共管理社会化使政府的管理范围收缩,行政法将一部分职能逐步交给非政府社会化组织承担,政府不再是公共管理的唯一主体[12]。可见,经济法与行政法在法律社会化的潮流中,二者在边缘地带的融合是不可避免的了。
参考文献
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[9]王保树.论经济法的本质[g].清华法律评论.(第二辑),北京:清华出版社,1997,63.
[10]威廉·威德著,徐炳译.行政法[m].北京:中国大百科全书出版社,1997.5.
[11]罗豪才.现代行政法的平衡理论[m].北京:北京大学出版社,1997.35.
[12]石佑启.论行政法与公共行政关系的演进[j].中国法学,2003,(3):53-58.
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