《档案法》颁布实施以来，我国的档案法律法规体系建设得到了长足的发展，但在依法行政、依法治档及档案工作法制化建设实践中，还存在着一些思想认识方面的误区与偏差。本文从行政法的视角，对《档案法》的地位与作用进行阐述，希望以此抛砖引玉，使相关的探讨深入进行下去。
1 档案法的法律部门归属
要搞清档案法的法律部门归属，有必要首先搞清楚以下几个基本概念。
1.1 法律部门。法律部门，又称为“部门法”，是根据一定标准和原则所划定的调整同一类社会关系的法律规范的总称。在现行法律规范中，由于调整的社会关系及其调整方法不同，可分为不同的法律部门，凡调整同一类社会关系的法律规范的总和，就构成一个独立的法律部门。[1]我国的法律体系大体上分为：宪法及宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法七个法律部门。也有人将其划分为：宪法、行政法、民商法、刑法、经济法、诉讼法、劳动法、自然资源法和环境法、军事法、科教文卫法十个法律部门。但不论怎样划分，行政法都是我国法律体系中不可或缺的重要法律部门。
1.2 行政法。“所谓‘行政法’，是指调整行政关系的，规范和控制行政权的法律规范系统。”[2]首先，行政法是调整行政关系的法。从形式上讲：“行政法是国家重要部门法之一，它是调整行政关系的法律规范的总称，或者说是调整国家行政机关在行使其职权过程中发生的各种社会关系的法律规范的总称。 ”[3]从内容上讲：“行政法是规定国家行政机关的组织、职责权限、活动原则、管理制度和工作程序的，用以调整各种国家行政机关之间，以及国家行政机关同其他国家机关之间、企业事业单位、社会团体和公民之间行政法律关系的各种法律规范的总和。”[4]我们可以理解为，行政法是调整行政主体在行使行政职权时与行政相对人之间发生的各种关系，接受行政法制监督过程中与行政法制监督主体之间发生的各种关系，以及行政主体内部发生的各种关系的法律规范的总称。“所谓调整行政关系，从本质上说，就是规定行政关系各方当事人之间的权利义务关系。”
其次，行政法是控制和规范行政权的法。“其重心是控制和规范行政权，保护行政相对人的合法权益。”通俗地讲，就重在管政府的行政管理部门，而不是管老百姓。行政法一般应由规范行政主体和行政权设定的行政组织法，规范行政权行使的行政行为法、规范行政权运行程序的行政程序法，规范行政权监督的行政监督法和实施行政救济的行政救济法三大部分组成。通过控制行政权的权源，规范行政权行使方式，制约行政权滥用三种途径对行政权进行控制、制约和规范。
最后，行政法是调整行政法律关系的法律规范的总称，是指“行政法是由不同法源中的行政法律规范构成一个法律规范系统的法”。或者说，行政法是有关调整行政法律关系一类法律规范的集合，而非一部法律。行政法可分为一般行政法和特别行政法两类。《档案法》作为一部规范我国档案事业、档案工作及档案保管利用活动的专门法律，应当归属于行政法中的特别行政法范畴。
1.3 行政法律关系。行政法律关系，“是指受行政法律规范调控的因行政活动(权利活动和非权利活动)而形成或产生(引发)的各种权利义务关系”。或者说，由于“行政法调整的对象是行政关系，行政关系被行政法调整时即为行政法律关系”。行政法律关系由行政法律关系的主体、客体、内容等要素构成。
行政法律关系主体：是指参加行政法律关系中，权利、义务的承担人。由行政主体和行政相对人构成。行政主体是“能以自己的名义对外行使行政职权，以实现行政任务，并能独立承担因此而产生的法律责任的组织”。行政相对人，是指行政法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，“即行政主体行为影响其权益的个人、组织”。[9]行政相对人可以是我国公民、法人和其他组织，也可以是在我国境内的外国组织、外国人及无国籍人。
行政法律关系客体：是指行政法律关系主体的权利、义务所指向的对象，包括物、行为和精神财富(智力成果)。
行政法律关系内容：是指行政法律关系主体间的权利(职权)和义务(职责)。
2 行政法视角下的《档案法》
《档案法》作为一部规范我国档案事业、档案工作及档案保管利用活动的特别行政法，自然具有行政法的共性要素，即调整行政关系，控制和规范行政权，行政权受不同法源中的行政法律规范所控制、制约和规范。
2.1 《档案法》应是调整档案行政关系的法。行政法的内容是由行政法的调整对象决定的。《档案法》调整的对象是档案行政关系，包括：档案行政管理关系、档案行政法制监督关系、档案行政救济关系和内部行政关系。
2.1.1 档案行政管理关系。即档案行政机关、法律法规授权的组织等档案行政主体在行使档案行政职权的过程中，与公民法人和其他组织等档案行政相对人之间发生的各种关系。档案行政主体是指：各级档案行政管理机关(档案局)和法律法规授权的组织(各级各类档案馆及行政管理部门的内设档案管理机构)。档案行政相对人是指：受档案法律法规约束的其他机关、组织和公民个人。
档案行政主体与档案行政相对人之间形成的档案行政管理关系，是档案行政关系中最主要的部分。档案行政主体实施的档案行政行为，如行政指导、行政许可、行政检查、行政裁决、行政处罚、行政奖励等，大部分都是以档案行政相对人为对象实施的，从而与档案行政相对人之间产生档案行政关系。现有《档案法》的主要条款多是为调整与规范档案行政管理关系而设定。
2.1.2 档案行政法制监督关系。即档案行政法制监督主体在对档案行政主体及其工作人员进行监督时发生的各种关系。现有《档案法》中对此没有设定相应的条款。
2.1.3 档案行政救济关系。即档案行政相对人认为其合法权益受到档案行政主体做出的档案行政行为的侵犯，向档案行政救济主体申请救济，档案行政救济主体对其申请予以审查，作出向相对人提供或不提供救济的决定而发生的各种关系。现有《档案法》中对此也没有设定相应的条款。
2.1.4 内部档案行政关系。即档案行政主体内部发生的各种关系，包括上下级档案行政机关之间的关系，平行档案行政机关之间的关系，档案行政机关与其内设机构之间的关系，档案行政机关与其工作人员之间的关系，档案行政机关与法律、法规授权组织之间的关系，档案行政机关与其委托行使某种档案行政职权的组织的关系，等等。现有《档案法》中对此设定了某些相应条款。
在上述四种档案行政关系中，档案行政管理关系是最基本的档案行政关系，档案行政法制监督关系和档案行政救济关系是由档案行政管理关系派生的关系，而内部档案行政关系则是从属于档案行政管理关系的一种关系，是档案行政管理关系中的一方当事人——档案行政主体单方面内部的关系。
需要强调的有三点：一是档案行政法律关系不同于档案行政关系。档案行政关系是档案行政法调整的对象，而档案行政法律关系是档案行政法调整的结果。档案行政法并不对所有档案行政关系作出规定或调整，只调整其主要部分。因此，档案行政法律关系范围比档案行政关系小，但内容层次较高。
二是档案行政法律关系的主体不同于档案行政关系的主体。档案行政法律关系的主体包括档案行政主体与档案行政相对人;而档案行政主体则是各级档案行政管理机关(档案局)和法律法规授权的组织(各级各类档案馆及行政管理部门的内设档案管理机构)。
三是档案行政法律关系的客体不同于档案行政关系中的行政相对人。档案行政法律关系的客体是指与档案相关的物、行为和精神财富(智力成果)，而档案行政关系中的行政相对人是受档案法律法规约束的其他机关、组织和公民个人。
2.2 《档案法》应是控制和规范档案行政权的法。“行政法是调整行政关系的法，这是就行政法的内容而言。行政法就实质而言，则可以界定为控制和规范行政行为的法。”[10]从这个意义上讲，作为行政法下位法的《档案法》同样应当是控制和规范档案行政行为的法，即控制和规范档案行政权的法。
档案行政权涉及的面非常之宽，包括制定档案行政法规、规章的行政立法权与(制发)制度、标准及规范性文件的权力;发布命令、制订计划、规划的档案行政命令权;进行行政许可、行政征收的档案行政处理权;进行行政检查、调查、审查、统计的档案监督权;进行罚款、没收的档案行政处罚权;提出建议、劝告、警示、发布信息的档案行政指导权，进行表彰、奖励的档案行政奖励权，等等。
如此多的档案行政权力，如果不加以控制与规范就有可能造成滥用，从而对档案行政相对人的权益造成损害。就档案行政权而言，由于档案行政相对人更多的是法人而非公民个人，似乎对公民个人的权益影响不大。但如果仔细分析，我们会发现，公民个人在与各个行政权力单位的各种联系中产生的记录，大都会以这些行政权力单位档案的形式保留下来，进而进入档案行政关系的视野。这种间接性成为档案行政权对公民个人权益影响的一大特点。所以，要对档案行政权进行控制与规范，除了档案行政权力可能被滥用，档案行政权力直接或间接涉及几乎所有法人与公民个人之外，还有一个非常重要的原因，是档案行政机关自己制定规范，自己执行这些规范，自己裁决因为执行这些规范而发生的与行政相对人的争议、纠纷。这种既当运动员又当裁判员的情况，如果不加控制与约束，必然会导致档案行政权的滥用。
行政法对行政权的控制与约束主要“通过行政组织法，控制行政权的权源。通过行政程序法规范行政权行使的方式。通过行政法制监督法、行政责任法、行政救济法制约行政权滥用”。《档案法》作为一部规范我国档案事业、档案工作及档案保管利用活动的特别行政法，同样，应当具备上述行政法控制与约束行政权的功能。但从上文对档案行政关系的分析中我们看到，现行《档案法》在上述三个方面并不完善，特别是对档案行政权行使的方式与档案行政权滥用的限制方面缺少必要的规定。也正是因为这种情况，使得许多同志，特别是基层档案行政管理机关的同志，误以为《档案法》是一部规范档案行政行为的法，甚至认为《档案法》只是一部为管理档案行政相对人而制定的法。不知道《档案法》还是一部限制档案行政权的法。
尽管《档案法》中缺少对档案行政权行使的方式和档案行政权滥用限制方面的条款，但是，《档案法》还是对档案行政权进行了一些限制。如，限制档案行政管理的范围、行政强制权等。
应当承认，从行政法的视角看，《档案法》并不是一部十分完备的行政法律。但这并不意味着《档案法》必须是一部十分完备的行政法律，更不表示因《档案法》中缺少对档案行政权行使的方式和档案行政权滥用限制方面的条款，档案行政主体就可以忽视和放弃对档案行政权的控制与规范。因为档案行政权除受《档案法》的控制与规范外，更多地受不同法源中的行政法律规范的控制、制约和规范。
2.3 档案行政权受不同法源中的行政法律规范的控制、制约和规范。行政法不同于刑法、民法，由于其调整的行政关系广泛复杂、多种多样，不稳定、易变动;难以形成一部统一的法典，而且，今后，也难于制定一部集所有行政法律规范于一体的统一法典，“其法律规范通常散见于各种不同种类、不同位阶的法律规范文件之中”。 [12]《档案法》作为一部规范我国档案事业、档案工作及档案保管利用活动的特别行政法，面对同样广泛复杂、多种多样，不稳定、易变动的档案行政关系，不可能也没有必要成为一部囊括所有档案行政法律规范的档案法典。
首先，宪法原则及行政法原则是行使行政权时必须遵循的准则，同样是档案行政权行使时必须遵循的。这些原则不论在《档案法》中是否有表述，档案行政主体在行使档案行政权时都必须十分清楚，并使其得到落实。其次，已有的一般性行政法律法规对行政主体的控制与规范适用于档案行政主体。一般性行政法律规范中对行政行为与行政权的控制与规范同样适用于档案行政行为与档案行政权。例如，通过《行政许可法》对档案行政许可权进行控制，通过《政府采购法》对档案行政采购行为进行约束;通过《行政监察法》、《信访条例》对档案行政权进行监督。再次，除《档案法》之外的特别行政法律法规对行政主体的控制与规范，涉及档案行政主体的适用于档案行政主体，同样，对档案行政行为与档案行政权实施控制与规范。此外，还见于国家档案行政管理主管部门(国家档案局)、国务院各部委、地方各级人民政府制定与颁布的行政法律规章及规范性文件中。
3 结语
综上所述，从行政法的视角看，我们必须清醒地认识到：《档案法》是一部行政法，行政法的原则适用于《档案法》;《档案法》是调整档案行政法律关系的法，同时调整行政法律关系的一般行政法适用于档案行政法律关系;《档案法》是限制与规范档案行政权的法，限制与规范行政权的行政法律法规及规范性文件适用于对档案行政权的限制;档案行政权不仅受《档案法》的限制与规范，还受不同法源中的行政法律规范的控制、制约和规范。
当前及今后一个时期，一是要依照行政法的原则对《档案法》进行修改，使《档案法》尽可能成为一部比较完善的调整档案行政法律关系的法律;二是研究现行行政法律法规对档案行政法律关系的规制与影响，组织力量整理现行行政法律法规中涉及档案行政法律关系的相关条文，汇编成册供档案行政主体的领导者及其工作人员学习;三是深入学习行政法律法规，掌握行政法律法规对档案行政法律行为的规范与要求;四是在档案行政行为中自觉遵守行政法律法规的要求，履行行政法律法规规定的权利(责权)与义务(责任)。其中，认真学习行政法知识，正确认识《档案法》的定位与作用是当务之急。
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