自由贸易试验区政策创新扩散研究

　　摘要:我国自由贸易试验区是我国中央所赋予的全国性的改革先行区域，其在所设立的自由贸易试验区的推广扩散具有显著的中国特色。论文以政策创新扩散理论为视角，从时间、动力因素和扩散机制三个维度来探讨我国自由贸易试验区政策创新的扩散规律。研究发现，我国自由贸易试验区政策的扩散，伴随着时间的推移呈现出明显的“S”形曲线增长模式;在主客体动力因素的作用下，政策创新的扩散机制得以形成，在扩散的过程中，主要受到自上而下的强制性政策扩散机制、横向水平竞赛中的学习机制和模仿机制的影响，动力因素在扩散机制的作用下产生了政策扩散的结果。

　　关键词:自由贸易试验区;政策创新扩散;动力因素;扩散机制

　　我国自由贸易试验区是党中央赋予部分地方政府以实现制度创新的试验田，承担着我国政府职能转变的要求，兼并着中国改革风向标的任务。上海自由贸易试验区是我国党中央、国务院于2013年8月正式批准设立的上海自由贸易试验区，是中国经济新的试验田，承担着政府职能改革、金融制度、外商投资和税收政策等多项改革措施的任务。上海自由贸易试验区政策创新取得了丰硕的成果，引起了中央的广泛关注，故此中央通过自由贸易试验区扩容的形式对政策创新成果进行扩散。作为一种政策创新，我国自由贸易试验区政策创新在不同批次政策扩散值得研究。论文以政策创新扩散理论为分析视角，研究我国自由贸易试验区政策创新扩散的过程，通过讨论我国自由贸易试验区时间的变化趋势、动力因素以及扩散的机制，为理解这一政策提供新的视角，并为我国自由贸易试验区政策的推广扩散提供借鉴。

　　一、理论基础与研究框架

　　(一)政策创新与扩散相关研究

　　20世纪60年代，西方公共政策学者尤其是美国学者积极推动政策创新理论方面的研究，经过Walker、Ｒogers、Gray、Glor、Berry和Berry等人的努力，政策创新理论得到了发展。1969年美国学者JackWalker最早开始政策创新的相关研究，其通过研究美国各州政府间的政策学习采纳行为，政策创新被定义为一个政府采纳一个对它而言是“新”的项目，而不论该项目以前是否在其他时间其他地点被采用过只要对某个政府(一般指州)而言是新的政策就是政策创新。我国学者在西方学者扩散机制研究的基础上，结合我国国情提出了一些具有本土特色的扩散机制。公认的扩散机制或者解释框架总共是学习、模仿、社会化、竞争和强制这五种。

　　(二)研究框架

　　论文基于政策创新扩散理论通过对中央政府和地方政府政策文件的整理，从时间、动力因素、扩散机制三个维度来构建我国自由贸易试验区政策扩散的分析框架，探究我国自由贸易试验区政策扩散的规律，丰富我国公共政策扩散理论的内容。

　　二、我国自由贸易试验区政策创新与扩散的过程

　　(一)我国自由贸易试验区的时间特征

　　以我国自由贸易试验区政策发布年份为横轴，以每一年度中央和地方政策发文量为纵轴。我国自由贸易试验区政策过程是波浪前进的过程，伴随着中央新设立的自由贸易试验区，政策发文会在一定时间内有显著的上升，在出现政策的急剧爆发后，政策发文会出现显著的下降。动态表现为扩散速度在一定时间内累计采纳的新政策数量和速度上的变化。一般而言，扩散前期政策被采纳的地区会少于扩散中期，扩散中期的政策往往会多于扩散后期。故时间上会出现扩散的“S”形曲线，中央发文的年度变化趋于缓和，地方发文会随着中央文件对自由贸易试验区的设立出现显著的变化，上海作为首批自贸试验区，承担了中国改革“试验池”的任务，政策发文的变化趋势与中央层面的发文趋于一致，但也存在政策发文量先上升后下降的情况，而第二批自贸试验区出现的政策集中爆发后下降的情况会比较显著。第三批自贸区是国家经过前两年实践的产物，是自由贸易试验区由沿海发达省份向内陆的推进，就年度政策发文而言，也存在扩散的“S”形曲线。同时，政策发文量来看，后期设立的自由贸易试验区发文，与前期设立的自由贸易试验区的发文相比，发文量明显少于前期的自由贸易试验区。

　　(二)我国自由贸易试验区政策扩散的动力因素

　　自由贸易试验区政策得以创新扩散，其根源在于创新扩散的动力因素，动力因素即动力和原因，是事物在发生改变之前应具备的条件和因素。1．背景:对标贸易规则及政府职能转变我国自由贸易试验区的设立是党中央、国务院根据全球经济发展的新形势和投资贸易规则的新动向所做出的战略安排。伴随着中美投资双边协定、跨太平洋伙伴协议谈判、跨大西洋贸易与投资伙伴协议谈判等国际背景，中国企业参加国际投资活动受到了阻碍，国际竞争力被严重削弱。多边贸易谈判协定作为外交手段是以实现其经济政治为目的，另一方面随着区域经济一体化的发展从本质上要求应当进一步消除贸易和投资上的壁垒，以促进全球范围内资源的充分利用，进而使贸易和投资自由化和便利化。自由贸易试验区就是为了解决计划经济时期所留下来的政府多头管理的体制，按照国际化法治化的市场经济要求不断地通过简政放权、部门之间的有效沟通来提高办事效率。2．主体:上级推动及中央关注分析我国自由贸易试验区是在党中央和国务院授权下开展的，是我国重要的国家战略。地方政府是公共政策创新扩散的主体，在现行的压力型体制下，地方政府的权力来自中央政府的授予。我国的中央政府通过政策发文对地方予以权力的下放，通过不断地调整法律法规和暂停相关的条例予以地方政策创新的空间。同时，党中央和国务院也通过政策发文对地方予以制度创新的要求和方向，地方政府制度创新的空间来源于中央政府所规定的政策方向。中央政府的政策对下级政府来说具有重要的指导作用，会在一定程度上影响下级政府的行为。中央政策理念的引导促使地方政府行为发生转变。中央政府政策发文所涉及的问题，往往是地方政府政策创新的方向。在中央政府越来越关注自由贸易试验区建设的背景下，中央政府及各部委通过不断地政策发文明确地方政策创新的目标，使得地方政府有了政策创新的方向。3．客体:政策本身属性分析(1)“自由贸易试验区”的相对优势我国自由贸易试验区是中央给予部分地区改革创新的试验田，国家正式的法律授权使得自由贸易试验区的各项制度创新获得了相应的制度空间，减少了地方政府走良性违宪或打政策擦边球的可能。通过将中央权力的下放暂停相应的法律法规和调整有关条例给予了地方政策创新的“合法性”。

　　(2)“自由贸易试验区”的兼容性

　　首先自由贸易试验区与我国的国家战略兼容，自由贸易试验区是党中央、国务院根据全球经济发展新形势所做出来的战略安排，为了消除投资和贸易上的壁垒，中央政府给予地方政府更大的政策空间，使得地方政府更加容易进行政策创新和扩散。自由贸易试验区的政策创新要求我国加快转变行政职能的改革，通过政府职能的转变给予自由贸易试验区更加公开公正透明的营商环境，自由贸易试验区实际上给我国政府职能转变提出了更高的要求，要求我国各职能部门间相互协调，进而推进我国市场经济体制的改革。

　　三、我国自由贸易试验区政策创新与扩散的扩散机制

　　全球性经济下滑的风险以及全球性贸易规则的转变，促使我国设立自由贸易试验区，我国自由贸易试验区的相对优势性和兼容性为其在不同批次自贸区的扩散中提供了支持的动力。仅仅分析我国自由贸易试验区政策创新扩散的动力因素还不够，动力因素只有通过扩散机制产生政策扩散结果。

　　(一)学习型政策扩散机制

　　在学习型的扩散中，邻近的地理位置政策属性是影响扩散的重要动力因素，主要扩散路径为邻近的区域扩散。相近的地理空间容易引起相似的政策理念，浙江省与上海市共处长三角城市群，拥有更好的“同城效应”，在分享上海自贸区带来的改革开放红利时，也更加容易促使浙江省站在更高的发展起点上，上海市的政策创新对浙江省的政策走向起到了引领示范作用。浙江省依托上海市这一平台，具有相同的背景和相似的制度空间，使得浙江省更容易实现政策扩散。当自主的政策创新行为预期成本不明时，政策学习容易使预期收益达到最高，倘若有一项能够解决当下问题的创新方案已经在其他政府形成时，且在实践中论证有效，这无疑增强了地方政府政策采纳的信心，作为扩散的学习型机制，要求相互学习的地方政府间需要有更加相似的政策背景以及以经济条件作为大前提，只有将相似的经济条件作为前提，才容易促成政策之间的理解，故此发生学习型的扩散。

　　(二)模仿型政策扩散机制

　　地方政府在引进采纳新政策时，通常会选择其他地区的经验进行经验参考，则会表现为两种不同的形式:第一种是有选择的学习借鉴，第二种是全盘复制模仿。我国自由贸易试验区不断地扩容，在推行自由贸易区政策的过程中，模仿型政策扩散也是无法避免的。当上海市出台新政策时，其他的自贸区也会纷纷地制定相应的政策方案，但经过内容上的对比后，发现部分自贸区的政策文件内容出现高度的相似，由此可见部分地区的自贸区政府并未理性考虑上海自贸区的政策是否与本地区的经济情况、社会条件所兼容，就进行直接“移植”，并未考虑到移植所产生的水土不服问题。政策的模仿集中在中央设立新一轮的自由贸易试验区的开始阶段，这一阶段新设立的自贸区政府往往来不及反应就进行政策的直接模仿。

　　(三)强制型政策扩散机制

　　中央政府以政策试点的形式，不断对自由贸易试验区进行扩容，为了进一步巩固自由贸易试验区政策创新所取得的成效，以下发行政指令的方式在全国自由贸易试验区内进行强制性的复制推广。关于我国自由贸易试验区政策目标的制定，在中央政府的政策文件中也规定了自由贸易试验区的目标和主要任务，在省级层面表现为省级政府对自贸区相关部门同时也制定了相应的时间节点以及目标内容的设置。中央政府的进入加速了我国自由贸易试验区政策创新扩散的进程，各自由贸易试验区在中央政府和上一级政府的指示下，也抓紧落实了相应的配套政策。

　　四、结语

　　研究中发现我国自由贸易区政策创新的扩散动力因素可归纳为国际和国内背景的推动、上级及中央政府的推动以及政策创新的属性等影响因素，这些因素在动力机制的作用下发挥了重要作用。动力机制包括学习、模仿、强制机制，其中学习型的政策扩散中，邻近的地理位置、相似的政策背景是其扩散的主要动力，主要路径为区域型扩散。在模仿型扩散中，地方政府的扩散模式往往是简单地复制，并未考虑到地方政府的适用性问题。强制性扩散是中央政府及上级政府主导的扩散模式，中央政府和上级政府作为主要的推动力量，自上而下地进行政策的层级扩散。从文本的内容分析来看，我国的政策扩散主要以模仿型扩散和强制性扩散为主，地方的主动学习略微有些欠缺。与此同时，政策发文量伴随着每一次新设的自由贸易试验区而产生政策急剧爆发的现象，过了一段时间后，政策扩散速度也会出现急剧下降的情况。从扩散来看，地方政府的政策扩散缺乏持续扩散的动力。

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　　作者：潘婷婷 单位：海南大学政治与公共管理学院