论文摘要:在新近出炉的2009中国百强县排名中，晋江市以相对稳定a级位居第五，由此足见晋江市工业化、城市化快速推进所带来的软硬实力，然而，随着这种发展步伐而来的是若干的函需解决的社会问题，尤其是尚未健全的失地农民的社会保障体系。文章基于实证角度对晋江市失地农民的养老保障问题进行探讨，首先走访了市人事劳动社会保障局、国土资源局、财政局等部门，以及梅岭街道许膺社区等失地较多的乡镇与行政村，并对晋江市失地农民基本生活保障情况进行了专题调查，最后作了分析和思考。
党中央、国务院，福建省委、省政府高度重视失地农民就业培训和社会保障问题。中央先后下发了《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好失地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》等一系列文件，要求尽快建立失地农民就业培训和社会保障制度。党的十七届三中全会作出的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出，“做好失地农民社会保障，做到先保后征，使失地农民基本生活长期有保障。”福建省政府在组织有关单位进行大量的调研后，于2008年2月出台了《关于做好失地农民就业培训和社会保障工作的指导意见》。“闽政办[2008]28号文件”规定失地农民养老保障区分不同年龄段，分别实施老年养老保障和老年养老补助两种形式，老年养老保障采取个人账户积累式，老年养老补助采取统筹模式，在资金来源方面，由政府、村集体、个人三方分别按7000,1000,20%的比例共同筹集。2009年7月4日，福建省劳动保障厅下发通知，要求各地按照有关文件精神，根据省劳动保障厅等单位联合编写的《失地农民就业培训和社会保障政策宣传提纲》，结合各地实际，认真做好宣传和政策的阐释工作，使失地农民就业培训和社会保障工作深入人心。
1、晋江市失地农民养老保障主要特点
1.1密切结合晋江市实际情况
国家和省对建立失地农民养老保险制度多是原则性、指导性的规定，具体如何实施则需结合当地实际情况确定。为此，晋江市认真考察学习其它试点城市的做法，并挑选了4个社区进行了调研和试点。在建立晋江市失地农民养老保险制度时，结合试点经验，在缴费标准、保障水平、政府资助、与农转居人员养老保险办法和城镇企业职工养老保险力、法的衔接等方面，设定了符合该市实际情况的处理意见。
1.2充分发挥政府补助的扶持和导向作用
一方面，政府对最低缴费标准的补助力度达到10000，这会造成的一种情况是—随着缴费标准的提高，补助力度逐渐减弱;当然，绝对水平仍继续提高。从而不仅体现政府对经济困难群体的扶持作用，又起到激励多缴费的导向性作用。另一方面，除根据个人缴费情况予以政府补助外，另外根据经济组织缴费情况进行补助，进一步提高失地农民的参保积极性。与其他地方的办法相比，这一处理方式体现了很强的创新性。
1.3融合城镇企业职工基本养老保险的最新成果
虽然失地农民养老保险的模式与城镇企业职工基本养老保险不同，但二者具有一定的相容性。晋江市失地农民养老保障模式融合借鉴了城镇企业职工基本养老保险的做法，在制定相关规定如基本养老金计发月数的确定，达到领取养老金年龄但缴费年限不足人员的处理办法等时体现各种办法之间的公平性，构建统一的互转平台，实现各办法间的平稳衔接。
1.4“即征即保”机制确保被征农民的合法权益
对于本办法实施后新征地的失地农民，办法规定:征地主体必须按第三档以上的缴费标准、将缴纳15年养老保险费所需费用(含参保人、经济组织缴费和政府资助)一次性预存人劳动保障部门开设的“收缴失地农民社会保障资金过渡户”，劳动保障部门待预存资金到账后开具证明，国土资源部门再审批征地。“即征即保”机制的建立，充分保障了失地农民的基本权益，从根本上解决他们的后顾之忧，满足了失地农民养老保障办法的内在要求。
l.5建立城乡保障办法的衔接通道
新出台的条例规定了职工基本养老保险办法、农转居人员基本养老保险办法相衔接的处理意见，实现各种办法之间的无缝衔接。这将有利于促进失地农民转变就业观念，积极到城镇企业就业、参保，也将有利于促进失地农民办理农转居手续，促进晋江市城镇化的发展。
2、晋江市失地农民养老保障模式的主要做法
2007年，福建省晋江市召开了失地养老人员动员大会，市领导小组挑选了灵源街道小布林社区、梅岭街道许膺社区、池店镇溪头村和青阳街道湖光西路改造片等4个村(社区)，作为第一批试点单位。由于宣传较为到位，在这一批的试点单位中，许多村树立了典型。比如青阳街道湖光西路改造片将参保费用(集体负担部分和个人缴费部分的40%~60%)列入成本改造，并结合拆迁工作同步进行，有825人办理了参保;梅岭街道许膺社区结合土地招、拍、挂时，为该社区失地人员做好养老保险，有318人提出参保申请，309人办理缴费手续，参保率达97.1%。
2.1采取多种保障形式，适应各方需求
根据晋江市的实际情况，参保对象为享有第一轮土地承包劝权，以村民小组为单位，户均耕地被征收面积在60%以上的行政村村民。市政府采取3种保障形式，分别是参加养老保险、享受养老补助金、申请社保补贴。一是男年满45周岁、女年满40周岁的可申请参加失地人员养老保险;二是男女年满60周岁以上的可申请领取养老补助金，也可选择参加失地人员养老保险;三是男45周岁、女40周岁以下的失地人员，鼓励参加城镇企业职工基本养老保险。3种保障形式适应不同人群的状况，有效满足各方需求，对于保障工作顺利开展进行提供了良好的条件。
2.2建立动态缴费机制，适应农民收入不稳定的特点
为使“农保”工作得到有效贯彻实施，结合晋江市财力及农民收人情况而制定出动态缴费制度。针对许多财政承受不了的街道村社集体缴费比例从15%下调至500。同时对缴费方式也进行改进，规定政府负担部分列人财政预算，逐年拨付到位;集体负担部分由镇和村共同筹集;个人缴费部分，年满6。周岁以上需一次性缴纳保费，60周岁以下可选择一次性缴费或分年度缴费。原来一次性缴费的参保人员，不再增加缴费。晋江市“农保”缴费制度有效结合了当地的实际情况，以低起点、广覆盖、多层次为特色，与当地农民收人不稳定的特点相适应。此外，该市缴费还与待遇直接挂钩，多缴费即可多享受。
2.3建立待遇调整机制，使养老金水平与经济发展水平保持同步
为保障农民养老金与经济发展水平同步，晋江市政府将失地农民养老保障待遇从250元提至280元。其中个人帐户养老金约56～70元，基础性养老金约210～240元;个人帐户养老金标准固定，不调整，有特定的支付时限;基础性养老金标准变动，由政府适时调整，支付直至死亡。二是养老补助金，不纳人社保基金统筹，每年直接由财政列人预算支付，其发放标准按晋江市城乡居民最低生活保障平均补差标准予以发放。这样，既确保了老人的权益，又减轻了农村集体和农民个人负担。
3、这一制度运行中存在的问题及其成因分析
2008年4月晋江市出台了《晋江市失地人员养老保险暂行办法》，主要从规范参保范围、增加保障范围、降低缴费负担、延长社保补贴期限、提高待遇标准、调整参保推进措施等方面进行了规范和完善。2008年5月在《暂行办法》出台后，晋江市按照“分步实施、分批解决、稳妥推进、逐步到位”的原则，稳步推进失地人员养老保障扩面工作。至2009年5月，晋江市扩面工作办公室已完成4批共54个村的扩面上作，新增参保人员1.32万人，累计参保村社区达58个，参保人数达1.48万人。达龄领取养老保障待遇人数1.35万人。累计收缴养老保险费3.33亿元，其中政府出资2.31亿元，镇街道补助出资0.23亿元，村社区集体补助出资0.05亿元，个人缴费0.72亿元，慈善扶助0.02亿元。此外，政府还从招拍挂总成交价中提取的调剂基金1.48亿元，失地人员养老保障总筹资规模已达4.81亿元。4月发放养老保障待遇总额318万元，已累计发放养老保障待遇2475亿元。由此，我们不难发现晋江市失地农民养老保障模式有相当的成效，但是，结合我们的实际调研，笔者认为这一模式运行中仍存在一定的问题:
3.1部分集体和个人资金筹措难，制约了工作进度
以当时常住人口计算，街道需要筹措资金2000多万元，镇里需要筹措资金5000万——10000万元，才能解决全部参保对象的保费负担。按照各镇的财政收人，基本无能力解决应负担的保费，而多数村社区，财力有限，集体经济薄弱，无力承担缴费义务。《暂行办法》规定，政府、集体、个人三方负担比例调整为7500,500,2000。虽然个人缴费比例下调，但部分多参保对象家庭和低收人家庭还是感到难以承受，导致部分农民参保意愿不强。
3.2部分社区参保资格确定难
随着晋江市失地人员养老保障扩面工作推进，全市各涉及失地的村社区纷纷向领导小组提出参保申请。为把政府有限资金优先用于耕地的大部分失地农民参保，工作组按照《暂行办法》等有关规定，以“农村小组为单位，户均被征收耕地在60%以上户籍在该行政村的居民”为依据，要求各镇街道和社区提供耕地承包和土地征收等资料，但由于历史久远或档案保管的缺失，提供的资料多数不齐全，造成的部分社区失地农民参保资格难以确定。
3.3制度的规范性难度加大
由于国家现行法律法规中尚缺乏对失地农民养老保障的统一制度安排，也没有具体的政策规定，晋江市虽然两次出台养老保险条例，但各地情况不一，为保险关系的转移和接续增加了新的障碍，也为今后制度的统一规范增加了压力。
3.4不同阶段的人员保障水平差异增大
由于不同时期失地农民的养老保障政策存在差异，被保障的水平也不同。晋江市失地农民养老保险工作试行以来，目前全市近30万的失地人员中共有156。人参合。失地农民涉及面广、人多，情况复杂，其间的利益协调难度大。特别是在解决失地农民问题时，有可能引起已征地农民对受助数额的攀比，这在某种意义上给政府的协调带来考验。
4、关于完善晋江市失地养老保障制度的建议
4.1深入调查研究，制定政策，提供保障标准
制定一个切实可行的政策，是开展失地农民养老保障工作的基础。在做好充分调研的基础上，根据国务院关于加快社会主义新农村建设的精神，依照省、市建立农保制度的指导意见，“既要保障农民的利益，解决他们的后顾之忧，又要与当地经济状况相适应，按照量人为出、量力而行的原则”，依法制定政策，为部分社区的参保工作提供保障标准，确保工作的顺利实施。
4.2保证资金的落实
为确保“农保”工作所需资金，政府宁可压缩其他开支，也要保证“农保”资金按时到位;同时明确提出农民缴费到位的期限内，政府补助资金也必须到位。财政局将该项资金列人当年财政预算，设立失地农民养老保障资金财政专户，实行专户管理、专款专用。此外，政府还可设立“农保”经办机构，适度增加人员编制，确保“农保”工作健康有序可持续开展。
4.3加强管理，规范业务的实施
加强服务管理规范业务流程，保证“农保”工作顺利开展，是政府取信于民的重要一环。为加强“农保”工作的有效管理，增强工作透明度，应采取以下措施:一是实行公示制度，参保人员和领取老年生活津贴人员名单必须由经济组织初审、劳动和财政部门实地抽查批准后，在所属村张榜公布，接受群众监督，真正做到公平、公开、公正。二是实施养老保障待遇和老年生活津贴通过银行社会化发放，切实维护失地农民养老保障的根本利益。三是缴费和待遇均以银行存折体现，使参保人员对自己的缴费和收益一目了然。四是“农保”基金接受社会保险基金监督委员会监督，接受社会的监督，从而保证失地农民养老保障工作的有效贯彻落实。
4.4制定更有针对性的保障措施
对丧失劳动能力的，直接纳人城市低保。对于未达劳动年龄的，一次性发给征地安置补助费;对处于劳动年龄段及以上的，可按照晋江市城镇职工的参保模式，重点解决好他们最迫切需要的养老和医疗保险。对已参加农保的，原农保个人账户不变，记账利率按原标准计算，达到领取养老金年龄后，其养老金可与失地农民基本养老障标准分别计算，合并领取，统一发放。
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