【论文摘要】江苏经济社会比较发达，传统的单一的农民已经发生了深刻的变化，农村养老保障体系要根据农民群体的分层及养老需求情况，细分目标人群，充分整合和优化现有的养老组织制度资源，巩固家庭养老的墓础、突出社会养老的功能、拓展商业养老保险的空间。
江苏是我国经济社会发达的地区，农村养老保障体系建设虽然取得了一定的成效，但是总体而言，城乡社会保障还存在巨大的差异，农村社会养老保障体系还十分薄弱。尤其是随着工业化、城市化进程的的加快，失地农民、乡镇企业职工、农民工等特殊群体的养老保障间题凸显，传统的养老方式已无法适应新形势发展的需要，逐步建立起一套有中国特色的、能够适应经济发展需要的农村养老保障体系已成为当前新农村建设中一项紧迫而重要的任务。
一、江苏农村养老保障体系建设面临的目标人群分析:农民群体的分层及其养老需求的变化
(一)职业角色的分层化
改革开放以来，在市场经济大潮的冲击下，江苏农村社会单一的农业劳动者阶层出现了明显的分化，主要表现在:一是农民非农化程度较高。据统计，农业兼业户和非农兼业户比重分别为24.25%和20.19%，纯农业户所占比重为55.56%,远远低于全国73.29%的平均水平。(资料来源2001年全国农业普查数据)。江苏乡镇企业发达，在乡镇企业从业的农民职工占全省农村劳动力的113以上，成为吸纳农村剩余劳动力的主要渠道。二是流动农民工多，江苏是流动人口流人数量较大的省份。截至2005年6月，全省已登记暂住人口1030万人。其中苏南地区暂住人口759万，占总人口的73.7%。三是失地农民多。近年来随着社会经济的发展，各类园区、开发区的建设，建设用地的需求迅速增长，失地农民的数量正在不断增多。2002年全省农村居民中无地或未经营农地的家庭约占7%，而1998年还不到1%。
农民职业角色的多元化带来了养老保障需求的多样性和不同职业之间的差异性。据我们对被征地农民、乡镇企业职工、流动的农民工、农村自谋职业者和留地农民调查，被征地农民由于失去了土地的依靠，对社会养老的保障需求最为强烈，其次是有稳定工作的乡镇企业职工，而流动的农民工及农村自谋职业者的养老需求程度要小于留地农民。
(二)收入水平的分层化
近十年来，农村居民生活水平有了很大程度的提高。根据江苏省农村社会经济调查队数据，2004年，苏南、苏中、苏北地区农民人均纯收人分别为6544元、4765元和3906元。苏南地区农民人均纯收人远远高于全省平均水平，分别是苏中、苏北地区农民人均纯收人的1.37和1.68倍。2004年农民收人墩高的江阴市7673元，最低的灌南县3079元，两者相差4594元。按照人均纯收人五等份分组，2004年20%收人最高组家庭人均纯收人10292元，户均纯收人达到32523元，分别是20%收人最低组的5.9倍和4.5倍，去掉高收人户的份额，全省还有一半以上农户的收人水平达不到平均数。
农民收人分化对养老保障的含义是十分显著的。收人低的农民群体对社会养老保障的需求可能会明显不足。由于强制性或自愿缴纳的社会养老保险费可能会明显超出这些低收人群体的承受能力，尤其是那些收人水平过低的贫困人口面临的问题就更加复杂了。养老的年龄结构问题也加剧了上述问题的复杂性。
(三)年龄结构的分层化
年龄结构的分层化主要表现在人口结构的老龄化，以及城乡和地区之间的差异。据调查，江苏省现有60岁以上老人845万，占全省人口总数的11.9%.在全国已率先进人了人口老龄化时期。其中城镇老人为182万，农村老人有663万，占农村人口的12.5%，农村人口的老龄化程度已超过了城镇。从地区老龄化差异来看，苏南高于苏中，苏中又高于苏北。
江苏农村人口年龄结构的分层化与老龄化速度的加快使农村养老问题变得十分突出。据预测，未来50年内，江苏老年人口规模将以年均1.9%的速度递增，到2050年，全省老年人口将达到1702万人，老年人口比重将超过四分之一。所以，现行的农村养老保障政策的设计就必需考虑到这一未来或预期的养老保障问题与现实的养老保障问题的统筹规划与发展。
二、江苏农村养老保障可供选择的组织制度模式及其评价
(一)家庭养老模式
家庭养老一直是我国农村最主要的养老形式，但是受多种因素的影响，家庭养老方式正在出现弱化的趋势。这些因素包括:一是计划生育政策的实施使得农户家庭中子女的数量减少，家庭日益小型化。据调查，1995年江苏省家庭平均人口为3.41人，比1990年减少0.45人。随着计划生育国策的进一步贯彻实行，在相当长的时期内，农村家庭人口将会形成“四、二、一”结构.即一对夫妇在抚养一个孩子的同时要赔养四位老人;二是人口迁移导致农村老龄化程度比城市更加严重。2000年人口普查资料显示，农村65岁以上的人口占总人口的比例是7.5%.而城市只有6.4%.人口向城市迁移以青壮年劳动力为主，再加上家庭观念的变化，越来越多的老年人难于与子女一起生活，到时农村“空巢”家庭将比城市更为突出;三是农村生产的社会化使得家庭的部分生产功能外部化，家庭的养老能力随之降低;四是土.地的养老功能正在削弱。随着工业化和城市化速度的加快，农民的土地正在不断减少，失地农民也越来越多。另一方面，对目前主要依靠土地养老的农民，由于受土地制度、土地数量及土地收人的限制，不能对土地的养老保障作用估计过高。土地的所有权并不属于农户所有，也没有自由转让权。土地数量少，农产品价格低，单靠土地是难以维持生计的。
(二)社会养老模式
长期以来，农村社会养老的对象局限于“五保”老人，这部分老人占农村老年人口的很小一部分比例，因此，五保养老的模式不具有普遍性。自上个世纪八十年代末以来，我国在部分经济发达的农村地区进行了社会养老保险的试点，但是由于制度的缺陷，农村社会养老保险工作自1998年后就基本上处于停顿的状态。至今，农村养老保险制度尚未形成一个较好的方案，目前还处于各地制度探索时期。
近几年来，以苏州为代表的建立在集体经济基础之上的新型农村基本养老保险模式形成了自身特色.取得了突破性的发展，截至2004年7月，累计参加新型农村基本养老保险的人数已达139.37万人，参保覆盖面达76.05%，按月享受社会养老待遇人数52.25万人，覆盖率71.46%。据统计，江苏全省13个省辖市、100个县(市、区),1276个乡镇的830万农民参加了农村社会养老保险，农保基金总额达66亿元，其中有71万农民开始领取养老金，虽然江苏省的农保工作走在全国前列，但从目前制度的运行情况来看，农村社会养老保险普遍存在夜盖面窄、保障水平低、参保率不高、基金保值增值能力不强、统筹层次太低(以县级为单位的统筹)等问题。
(三)商业养老保险模式
从很多西方国家建构多层次的养老保障体系的经验来看，商业养老保险是养老保障体系的必不可少的一个组成部分。近年来，商业保险业通过经办失地农民养老保险、农民工养老保险、计划生育特殊对象的养老保险等，探索出一些成功经验，在农民养老保障体系中的作用正在不断增强。受农民收人水平和养老观念的影响，以及商业养老保险由于受到自身条件的限制，诸如以营利为目的，遵循的是自愿的原则，国家对商业人寿保险的政策优惠不够，因而，对农民的吸引力不强，目前还不具备推广的条件，只在小范围内发挥着作用。
总之，无论是养老的经济来源还是生活照料、精神慰藉，家庭养老(包括个人养老、土地养老)在农村养老中占据绝对的地位。社会养老保险仅在苏南少数发达的农村地区进行制度试点，商业养老保险基本处于空白。
三、加快农村养老保障制度发展的思路与政策逮议
江苏是我国经济社会发达的地区，已经具备了工业反哺农业，城市反哺农村的基本条件。因此，在巩固家庭养老的基础上，要大力发展社会养老，不断拓展商业养老保险的空间。可采取的发展思路为:从农村的实际出发，以保障农民基本生活为目的，以制度建设为核心，分地区(先苏南发达地区，再苏中、苏北地区)，分项目(先建立农村最低生活保障制度，再发展养老保险和商业保险)，分重点(先保障农村中的弱势群体，再兼业农民，最后留地农民)，分阶段(先试点，再推广)进行。
(一)强化家庭养老的保障机制，巩固家庭养老的基础地位
家庭养老的实质是建立在血缘关系基础上的养老资源在家庭范围内的互助和代际交换。家庭不仅是养老的重要经济来源，也是生活照料和精神慰藉的重要依靠。无论是现在还是将来，家庭养老都将是养老保障体系中的基础。针对目前家庭养老功能不断弱化的间题，要加强宣传敬老养老的传统美德弘扬我国优秀的传统养老文化，以确保养老文化基础不受削弱和动摇;另一方面要加强家庭养老的法律制度建设，切实维护农村老人依法养老的权益。基层组织要利用农村原有的邻里互助的良好传统，开展“手拉手”、“结对子”等社会互助活动.创造一个尊老，爱老，互助合作的乡风民俗。
(二)完善农村最低生活保障制度
农村最低生活保障制度是农村社会保障体系中的基础性工程，是社会保障制度中的重中之重。因此，要进一步完善农村最低生活保障制度。苏南地区要全面建立较为完善的农村最低生活保障制度，在“应保尽保”的基础上逐步形成最低生活保障标准自然增长机制;苏中地区要健全制度，创造条件，实现“应保尽保”;苏北地区要低标准起步，重点保障特困户，逐步扩大覆盖面，量力而行，循序渐进，稳步推进农村最低生活保障制度的建立和完善。在建立农村最低生活保制度中要建立由市、县(市、区)、乡(镇)三级财政以县为主负担，省财政设立省级农村低保专项调剂金，对财政较为困难的经济薄弱地区给予适当补助。合理界定最低生活保障对象，农村保障金由银行统一发放，并重视各项配套措施建设。
(三)积极实施农村“五保”对象集中供养制度，拓宽农村养老机构的功能，更好地满足老年人群的养老需求
江苏农村“五保”对象的集中供养率在苏南、苏中、苏北之间差距较大，苏南地区集中供养率普遍较高，而在其它地区集中供养率还比较低。与浙江省相比，存在较大的差距。浙江省2001年末，全省共有4.97万孤寡老人实现集中供养.集中供养率达81.88%。据调查，苏州农村“五保”老人中人住养老机构的有69%，人住农村养老机构的人员中，有6%的老人为自愿选择养老机构的非“五保”对象，虽然这部分老人占的比例还较小，但已反映了传统的“子女养老”、“居家养老”的观念正在发生变革。今后一方面要加快农村公共养老机构的建设，满足农村“五保”和贫困老人集中供养的需要;另一方面，政府要制订优惠政策和措施，大力鼓励民间资本投资和经营养老机构，形成多元化竞争的格局，更好地满足各类层次的老人养老需要，加快农村养老事业的发展。
(四)依据各地不同的经济发展水平.针对不同的目标人群有差别分层次地推进农村社会养老保险制度的建设
结合西方工业化国家建立农村养老保险制度的实践和目前江苏省农民的实际情况，农村养老保险应该依据社会群体分层情况和各地的经济发展水平分类建立，逐步推进。具体的说，对被征地农民.把征地费、补偿费转化为养老保险资金，以土地换保障，从根本上解决失地农民的养老问题;乡镇企业职工，由雇主和雇员共同缴费建立个人账户与统筹账户相结合的养老保险制度;农民工养老保险问题的关键是如何保证其缴费的可持续性和养老金的可转移性，技术要求较为复杂，因此，要首先解决这些前提条件，农民工养老保险制度才能顺利推行。最后是解决自谋职业者(经商人员)和留地人员的养老保险问题。自谋职业者的养老保险费由其本人全部缴纳，留地农.民的养老保险建立取决于农村城市化的进程和政府财政实力。换言之，如果纯粹以种地为生的农民成为农村人口的很小一部分，如20%或是30%左右，那么，留地农民的养老保险间题就是一个小间题了。
(五)发挥商业养老保险对农村养老保障的辅助和补充性作用
目前，受各种客观条件的制约，商业养老保险在整个农村养老保障体系中的作用还非常弱，远未发挥出其在整个养老保障体系中应有的作用。今后，政府要在利率、行业准入等方面提供相应政策优惠，支持和鼓励商业养老保险的发展。对商业保险公司来说，要加强宣传，不断开拓多种形式的人寿保险业务，充分利用商业保险具有的保障方式较为灵活的优势，满足各种层次的养老保险需求，不断扩大服务的对象，提高夜盖面。使商业养老保险成为养老保障体系中不可缺少的一个有机组成部分，使其真正成为农村养老保障的重要补充。
(六)明确各级政府在农村养老保障体系建设中的角色定位和功能作用的发挥
农村养老保障体系建设是一项社会系统工程，这项社会系统工程能否建设好关键取决于政府角色的定位和功能作用的发挥。政府的主导作用主要体现在:一是积极推动有关农村养老保障的立法工作;二是增加公共财政对农村社会养老保障的投人，使广大农村居民进一步享受到公共财政的利益;三是想方设法促进农村劳动力转移就业。同时，合理引人市场化机制和社会化机制，引导社会资金进人农村养老保障体系领域，实现政府与市场、社会组织的合理分工。形成养老保障责任共担机制.建立多层次的农村养老保障体系。
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