一、研究背景和现实意义
党的十九大以来，以监督责任为主轴的党内监督体系进一步构建。2018年5月，习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上强调：“要加强党对审计工作的领导,发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。”2019年7月，中办国办印发《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》[1]，正式以制度化的形式将国家的新部署、新要求贯穿经济责任审计工作全程。党的十九届四中全会明确提出要推进国家治理体系和治理能力现代化。强化审计对权力运行监督能力建设，提高审计质效是当前和今后经济责任审计工作的重点。面对新时代新要求，高校经济责任审计必须提高政治站位，把党的领导贯穿到经济责任审计工作全过程，加大对领导干部开展常态化“经济体检”。特别是随着高校办学规模日益扩大，投入资金和资源日益增长，高校服务地方与社会的功能凸显，治理的广度、深度和难度也日益复杂。单纯从经济责任审计作用发挥的一般性要求出发开展工作，已难以适应新时代高校发展的要求，高校经济责任审计工作必须与时俱进，针对存在的问题，尤其是对高校领导干部这一群体的经济责任审计，必须按照国家推进治理体系和治理能力现代化的新要求，深化审计制度改革，创新审计工作理念和策略，提升审计工作能效和水平。
二、新时代高校经济责任审计存在的突出问题
（一）审计全覆盖的实现受限。近年来，高校经济责任审计范围日益拓展，被审计单位包括教学单位、党政管理部门、附属医院以及后勤保障、校医院等二级核算单位等，单位性质不同，财务核算模式各异。纳入审计全覆盖的经济责任对象数量大，关键岗位、重点领域多，尤其像基建、财务、采购、招标、招生、教育基金会等高风险高敏感部门，业务复杂，要做到应审尽审，审计任务异常繁重。特别是在校内领导干部大批量集中换届、学校附属企业批量改制的情况下，经济责任审计任务重、时间紧、人手缺，审计全覆盖和审计项目高质高效难以兼顾的矛盾尤为突出。此外，现实中出于审计成本和效率的考虑，无法将领导干部任期内所有时间段纳入审计范围，落实涉及审计时段全覆盖工作存有盲区。（二）联动协调机制运行不畅。我国高校审计部门是学校的行政职能部门之一，少数高校内部审计部门与其他部门合署办公，造成实质上的审计职能弱化。同时，高校内部审计人员与经济责任审计对象之间存在着不可避免的联系，受部门复杂利益关系和人际关系的影响，经济责任审计的独立性遇到很大困难和挑战。为了改变高校审计工作面临的困境，保障其公平性与权威性，目前大部分高校都建立了经济责任审计工作联席会议制度，但这种联动协调机制在现实中存在着实施效果不佳、运行不畅的问题。一是联席会议即便是学校行政主要负责人主管，由学校党政有关领导和纪检监察、组织人事、资产管理、附属企业管理等众多成员单位负责人参加，但由于组织形式较松散，是一个多部门协同议事的“虚体”机构，审计部门想牵头但缺乏一定的权威性。二是由于未及时修订更新相关议事规则，联席会议制度内容不完善，缺少具体的组织领导、工作机制和议事规则等，工作协同推进缺乏制度性保障。三是各部门之间配合的主动性、积极性不够，责任意识不强,加之联席会议各部门任务分解不够具体[2],造成成员单位象征性参会，会议大多仅听取经济责任审计情况汇报，对工作中遇到的实际阻力和障碍无实质性的协同解决方案，审计部门依旧改变不了“孤军奋战”的局面。（三）信息技术未得到有效应用。高校内部审计信息化建设起步晚，审计信息系统相比财务信息系统发展时间短，整体市场成熟度低、可选择性少，适合高校内部审计的软件尚未有效普及。就高校内部审计信息化建设进展看，经济责任审计仍然以人工审计为主，无法运用信息化技术发现问题、评价判断、宏观分析。绝大多数高校主要通过办公自动化软件和文字处理软件编制经济责任审计工作底稿，运用excel工具进行复算和试算平衡。对其他职能处室的数据库，数据对接和共享遥不可及，更无法通过挖掘分析实现经济责任审计的各个子目标。个别部属高校自主开发审计信息系统虽在模块的设计上能较为贴近高校内部审计需要，但是推广价格高、售后保障较差。专业软件公司研发的审计信息系统又与高校内部审计工作需求相适度有差距。与此同时，高校一些纳入经济责任审计范围内的被审计对象的信息化建设步伐远快于内审部门，内审信息化建设的滞后制约了审计工作时效的提升。（四）审计整改落实不到位。由于审计整改客观环境欠佳、整改协作机制不健全、被审计单位认识不到位、整改成效认定标准缺失等诸多因素，导致在审计整改落实中存在整改不及时、不到位或无法整改等现象的时有发生。1.审计整改及其责任追究方面的制度支撑不足。在国家制定的关于加强高校经济责任审计整改工作有关政策规定中，虽然对审计整改工作的责任、质量和效果等方面提出了基本要求。但对审计整改及其责任追究的程序、方式、责任和界定或内容缺失或缺少明确表述，审计整改的标准不清、追责无据，造成实际工作中的审计整改要求缺乏硬性约束，强制执行力不足也给了被审计单位逃避整改的空间。此外，部分高校对校管领导干部的经济职责权限及范围、经济责任内容和要求、经济责任追究与落实等缺少明确规定，校内经济责任制规定与实际脱节，导致审计中责任范围界定困难。2.被审计单位对审计整改重视度和认同度不够。高校经济责任审计整改落实效果和被审计单位领导的重视程度相关。有的被审计单位认为问题是前任领导任期内形成或长期历史遗留问题，不予正视；有的被审计单位则在审计整改中有意回避触及其根本利益的问题。多数高校未将审计整改落实与领导干部的绩效考核、职务职级晋升挂钩，被审计单位存在推诿审计整改责任乃至拒不整改的情况[3]。同时，由于对审计整改成效的认定标准不一，一些被审计单位存在应付整改、整改不力、蒙混过关的思想，审计整改流于形式，甚至存在短效整改现象。3.审计整改协作机制尚不完善，未形成审计整改监督合力。高校经济责任审计整改已涵盖到学校的财务管理、内部控制、资产管理、工程管理、合同管理、预算管理、制度建设等多个方面及管理的各个环节，审计报告中涉及体制机制性问题以及需要学校出台配套政策的建议，需要多个职能部门共同参与才能完成。但学校部门间缺乏深层次沟通、整改协调联动松散、缺乏后续督查回访，负责审计整改责任追究的部门职责界定和主导整改督促工作的牵头部门不明确，难以形成合力促进整改落实及其责任追究。
三、高校经济责任审计创新策略
（一）统筹规划，实施经济责任审计对象分类管理。1.制定经济责任审计中长期规划。高校内审部门应结合实际，编制中长期经济责任审计项目规划，统筹整合审计资源，将现有审计资源和购买社会服务合理配置，在摸清审计对象底数的基础上，建立按照部门特点和领域、风险程度区分的审计对象数据库，分类确定审计重点和频次。在避免重复审计的同时，保证对重点资金、重点项目、重点单位、重点领域在一定周期内实现动态的审计监督全覆盖。2.实施经济责任审计对象分类管理。高校可按照领导干部所在单位的性质、履行经济责任的重要程度、管理资金资产资源规模、以前年度审计结果等因素，将经济责任审计对象按层次实施分类管理。一是对单独建账、独立核算的中层单位主要领导干部，采取任中必审、离任抽审的方式，对任职期满3年的领导人员开展任中经济责任审计，离任审计根据任期内审计结果统筹安排。二是对单位规模、经费量较大的教学科研单位以及有资金分配权、资源管理权、项目审批权，经费量较大、下属单位较多的职能管理部门、直属单位、附属单位的主要领导干部，以任中经济责任审计为主，一个任期内至少审计一次。三是对校内除以上两类之外的其他经济责任审计对象，实行经济责任审计和离任交接管理相结合的审计方式，根据离任交接情况以及工作需要安排抽审。实施分层次管理，要坚持量力而行、突出重点、保证质量和讲求实效的原则。同时，还要对经济责任审计对象的分类实行动态管理，在审批权限上需要由学校的审计委员会或者经济责任审计工作联席会议决定。（二）着力构建经济责任审计工作新机制。认真贯彻落实中央关于加强党对审计工作全面领导的要求，深化审计管理体制改革，成立校党委直接领导的审计委员会，会同高校经济责任审计联席会议，逐步构建起集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系。1.成立审计委员会。审计委员会的职责范围应包括学校审计相关重大工作的决策部署、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实，研究并组织落实在学校审计领域内坚持党的领导的政策措施。结合党管干部和从严治党的要求，高校审计委员会作为学校审计决策议事最高机构，应在职责范围、工作程序上与经济责任审计联席会议之间理清界限、分明层级，学校的经济责任审计发展规划、年度计划、审计结果运用、审计整改问责等审计监督的重大事项，应由审计委员会审定。2.注重发挥经济责任审计工作联席会议的作用。一是细化经济责任审计联席会议制度，内容上强调可操作性，细化联席会议的组织形式、工作机制、成员单位范围、主要职责、议事规则等，并根据学校规模和经济责任审计工作的现实需要决定召开会议的次数。二是建立经济审计信息共享机制，成员单位共同研究经济责任审计中发现的重大问题，互通线索和材料，把握审计方向，提出处理意见和建议。三是强化联席会议办公室的组织和服务，办公室既要在负责休会期间的日常工作，还应承担起督促联席会议决议执行、加强成员单位日常工作交流与协调的责任。四是增强成员单位责任意识，使重点关键部门能融入联席会议工作中，共同商议审计重点内容，确定审计风险等级，对经济责任审计中发现的重大问题做专题研究并提出处理意见。联席会议成员单位形成推进工作的合力，是确保联席会议作用充分发挥的关键。（三）加快信息技术于经济责任审计的创新应用。近年来，我国高校在信息化建设标准、校级数据库、校级数据交换系统、数据库在线管理系统建设以及人事系统、资产系统、智慧后勤、院系管理系统等项目建设方面取得明显成效，但内审部门的信息化建设工作仍存在不少短板和薄弱环节，特别在强化信息化程度、健全审计数据采集机制、推进全流程管理环节信息化等方面尚需大的突破创新[4]。1.积极尝试开发能用好用的审计信息化工具。高校应充分发挥资源优势自主研发适用的审计信息系统，或者外购对口的、能清晰展现审计全流程控制和风险点的审计软件。同时与校内职能部门之间建立起便捷、流畅的信息交流平台和共享机制，实现经济责任审计与财务、资产、组织、纪检等工作的双向信息交换和数据联动应用，加快审计工作与信息技术的融合。2.大胆探索新型审计方式和手段。审计信息化建设完成之前，在经济责任审计中采用数据式审计方式，以“总体分析、发现疑点、重点核实、系统研究”为原则，提供最为快捷的解决方案，在学校涉及部门的海量数据中发现审计线索，通过提取线索相关问题的特征值，有效实现经济责任审计全覆盖。3.着力推动建立审计信息数据库。高校内审部门应建立审计信息数据库，将财务数据、国有资产数据、科研管理数据、干部廉洁任免信息、领导班子廉政绩效考核结果等纳入数据库管理，推动实现实时更新和动态监测，既能提高经济责任审计效率，也可保证审计作业的规范性。（四）改进和创新经济责任审计整改工作方式。1.推进审计整改工作前移，做到立审立改。对于审计过程中发现的急需改进和容易改进的问题，一经发现确认即向被审计单位提出整改要求，督促落实。这一做法不仅能显著增加整改效果，还减轻了后续审计整改跟踪检查的工作压力，降低了审计成本。2.提高审计整改意见的可操作性和审计决定的可执行性。深入研究被审计单位的业务特点和管理模式，针对性提出切合实际、便于施行的整改意见。对违法违规问题，要作出惩戒与教育相结合的、具有直接效力的审计决定，提高可执行性。3.开展审计整改联合检查。高校内审部门要联合学校督查、纪检监察、巡察等部门开展审计发现问题整改落实情况联合检查，及时发现未完成整改的原因，掌握整改动态结果，确保审计发现的问题得到切实有效整改。要建立与被审计单位的“问题清单”“整改清单”“销号清单”对接机制[5]：在出具审计报告的同时，就提出审计发现问题清单；被审计单位在提交审计整改结果报告时，一并反馈审计整改问题清单；审计部门开展审计整改情况跟踪检查时将两个清单对接，对账销号，并结合其他证据确认整改结果。对已经整改到位的问题予以销号；对整改不到位的，督促其限期整改直至销号。对整改问题确实一时难以到位的，要深入分析未落实整改原因，提出具体处理措施。4.建立审计约谈机制。对屡审屡犯、审计结果落实不力及在管理活动中存在部门责任不清、职责不明等问题，内部审计部门应根据具体情况，约谈被审计单位主要负责人、分管领导、财务部门负责人及相关业务主办人员等。分层谈话、分级负责，在约谈中指出问题、分析原因，提出整改要求。约谈时也可视具体情况会同学校纪监、组织、人事、财务、产业管理等部门共同参加。
四、高校经济责任审计创新的保障措施
（一）制度保障：健全审计制度规范。高校内审部门应对照自身权力清单和经济责任审计风险清单，分析现行校内经济责任审计制度制订的缘由、背景、实施效果和存在的优缺点，按照国家关于经济责任审计工作的新部署新要求，对校内各项经济责任审计规章制度开展全面清理，对制度依据的上位法规定已发生变化或超期限的“试行”“暂行”规章制度，要及时修订废止。高校在制订经济责任审计实施办法时，要明确经济责任审计的指导思想、基本原则、工作目标和重点等纲领性规定。在此基础上，制订学校审计委员会工作规则、经济责任审计联席会议工作规定、经济责任审计整改实施细则、经济事项交接细则、经济责任审计质量控制规程等作为制度体系的第二层次，并将经济责任审计评价指标体系和业务基础规范作为第三层次，形成能规范经济责任审计行为、保证创新策略的顺利实施、紧跟高校治理方式变革的多层次、多方位、多功能的校内经济责任审计制度体系。（二）人员保障：科学整合审计资源。首先，高校内审部门应充分利用校内其他单位(比如附属医院等)内审资源和力量，建立校内审计系统的上下联动机制，实现校内审计机构的“兵团”式联合作战。其次，制订委托社会中介机构审计项目质量管理办法和质量评价标准，对委托审计项目实行全程业务督导和廉洁监督。同时，大力培养适应经济责任审计创新要求的审计队伍，利用高校特有的法学、会计学、管理学优势资源，组建审计专家智囊团队；利用外出学习、申请审计专项课题、网络学习等多种方式开展审计培训，加强审计队伍建设；在审计部门内部营造“一帮一、一带多”审计文化，发挥审计骨干的传帮带作用；利用审计案例分析、业务经验分享、内部研讨、以审代训等方式，拓宽审计人员的经济责任审计思维，提高审计技能。（三）技术保障：科学设计和组织实施审计信息化工作。首先，高校内审部门应强化审计信息化组织领导。根据审计信息化建设规划和工作实际，科学编制审计信息化建设经费预算，保证审计信息管理系统、计算机辅助审计软件的研发或购买及二次开发和维护的经费，确保审计信息化建设规划各项目标任务落实到位。其次，加强审计队伍的信息化建设，支持和鼓励审计人员参加信息化方面的教育培训，优化人员知识结构，提高信息化应用技能，培养精通审计业务和信息技术的复合型审计人才。最后，强化审计信息安全管理。加强网络信息安全和保密工作，运用新技术、新方法做好网络安全防护，保障数据安全和应用安全；严格经济责任审计工作保密制度，健全和完善审计电子数据管理，严格数据采集、使用所涉及的部门和人员的保密责任，确保审计数据安全。
参考文献
[1]中共中央办公厅、国务院办公厅，2019：党政主要领导干部和国有企事业主要领导人员经济责任审计规定[Z]。
[2]王烨，2019：新时代高校经济责任审计全覆盖的问题与对策[J]，福建医科大学学报<社会科学版>（1）,49-52。
[3]高翔，2019：安徽省高校内部经济责任审计整改问题研究—以Ｗ高校为例[D]，安徽财经大学。
[4]审计署南京特派办理论研究会课题组，2019：省级党政主要领导干部经济责任审计创新研究[J]，审计研究（2）,18-24。
[5]梁小婉，林敏，2020：高校内管干部经济责任审计监督的创新研究[J]，商业会计（4）,35-37。
作者:李晶 单位:兰州大学审计处
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