[摘要]审计机关指导监督内部审计是国家法律制度赋予的权力和责任。审计全覆盖是新常态下国家审计工作的重要战略目标，也是全面发挥审计职能作用的迫切需要。按照国家对内部审计工作的新要求，本文分析了审计全覆盖背景下审计机关对内部审计进行指导监督的时代意义，并配合网站勘察统计深入分析了内部审计指导监督中存在的问题与原因，从法律完善、信息共享、形式创新和人才培养等方面提出了加强内部审计指导监督的建议，让内部审计展现新作为，以更好地适应新形势的发展需求，促进实现大审计多维监督体系，实现审计全覆盖的愿景。
[关键词]审计机关；内部审计；审计全覆盖；指导和监督
一、引言
（一）研究背景。内部审计作为审计的“三驾马车”之一，是国家审计的重要补充与延伸，是审计“免疫系统”不可或缺的部分，随着社会各界对内部审计的重视和期盼越来越高，内部审计的职能也逐渐从经济层面的揭弊纠错延伸至管理审计、效益审计领域，在审计监督体系中发挥者愈加重要的效用。然而，由于我国内部审计起步较晚，审计力量相对薄弱，相关规章制度较少，急需要审计机关的指导和监督。现今我国审计监督体制已经进入全覆盖的新时代，人工智能、信息技术的飞速发展带动了大数据审计、多维监督管理模式的出现和应用。但是目前审计机关在对内部审计的指导监督职责的履行过程中，呈现出一些不足，适应不了新时代审计全覆盖的发展要求，迫切需要动中肯綮的改进与变革，这不可避免地要求审计机关进一步加强对内部审计的指导监督。（二）审计全覆盖背景下审计机关加强指导监督内部审计的重要性。1.适应审计全覆盖新内涵的要求。党的十九大会议以来，改革开放的步伐进一步迈进，中国经济环境和审计内涵也随之变化发展，为全面贯彻审计全覆盖，促进大审计监督体系，国务院发布了修订后的规定。审计署《关于内部审计工作的规定》，在包括内部审计的职权范围、结果应用、责任追究和组织管理方面进行了新的诠释，对审计机关加强内部审计的指导和监督提出了新的要求和深度。中央审计委员会会议的召开，提出了促进内部审计工作提质增效，推动审计机关与内部审计协调联动、形成合力的新要求，这对审计资源的统筹规划、拓宽审计覆盖面、推进审计事业的发展具有积极的强化作用。2.推动内部审计事业发展的要求。内部审计是对企业风险管理和实现价值的控制活动。它是对各种经济活动进行独立审查和评估各行各业内部财政收入和支出的真实、合法和效益行为的第一道防线，在基础、预防和程序监督方面阐扬着独特作用。搞好内部审计工作，对提高审计效率、完善企业治理、助力协同增效、规避防范风险、维护金融秩序具有重要意义。而审计机关进一步加强对内部审计的监督与指导，不仅让审计机关更全面地了解内部审计工作，更是双向助力，能够扬长避短，转变内审定位，切实发挥咨询与服务的功能，推动着内部审计在国家免疫系统中呈现更高效淋漓的作用。3.助力打好三大攻坚战的要求。第十九次全国代表大会的报告中指出，我们必须坚决打好三大攻坚战役，防范化解重大风险、精准扶贫和防治污染。审计机关应加强对内部审计的指导和监督，充分发挥专业性强、覆盖面广、反应快的特点，揭示不良资产和表外业务的财务风险，关注中央与地方的债务、资产隐患，促进重大系统性金融风险的防范和化解。同时，审计机关加强监督能促进对于挪用滥用扶贫资金、贪污等等问题的追责惩治。在污染防治方面，审计机关加强对内部审计的指导监督要求创新审计方法，切实运用科技手段推动环境污染项目审计的工作进展，善作善成，对生态文明有重大裨益。
二、研究现状相关说明
（一）网站勘察情况说明。本文向江苏省审计厅与所属的13个城市的审计局的官方网站内容进行勘察统计，主要针对官网上审计要闻与工作动态栏属在2018年1月至2019年12月的公开发布的动态进行统计分析，关注内设机构有无专设内部审计工作指导处、有无内审专栏。官网作为各审计局对公的重要平台，发布的信息具有权威性与准确性，对于了解各审计机关的工作动态和对待内部审计工作的重视程度有重要意义。（二）审计机关加强指导监督内部审计工作的成就。随着审计署颁布11号令和2018年第2号令，国家审计逐步加强了对内部审计工作的指导监督。目前，较多人认为国家审计非常有必要指导和监督内部审计工作，并认识到指导内部审计对于提升审计效率、质量和信息化建设的重要意义。大多数机关人员指出在进行业务交流时内部审计机构也意识到，其工作中存有的问题需要审计机关的监督，并给出有效意见，需要审计机关方面与内部审计未有交叉部分的资源与技术给予进一步的指导，助力提高效率效果。同时，多数审计单位在近几年均开展过内部审计工作会议，对指导监督内部审计工提出了战略新规定。此外，在官网设有内部审计专栏的6个审计局，近年来动态数逐年递增（表1）。这些都表明，审计机关加强了对内部审计的指导和监督，具有重要认识基础与政策战略依据。
三、审计机关加强指导监督内部审计工作存在的问题
（一）指导监督理念方面存在的问题。1.指导监督认识有待提升。随着审计全覆盖的深入，内部审计已经涉及到企业生产、经营和管理的各个环节，重点关注内部控制与风险管控方面的内容，职能范围进一步扩大，在完善国家治理与助力审计全覆盖方面发挥着重要作用。审计机关指导监督内部审计工作对于完善内部审计管理规范、提质增效和利用内部审计工作意义重大。当前仍有少数审计机关和人员轻视了内部审计的快速发展与急需转型之形势，桎梏于传统的审计理念当中，缺少二者协同发展的整体全局观。调查表明，各市有关内部审计指导工作的动态占比较低。内部审计指导监督工作不全面，对内部审计整体情况重视度不够、倾注的精力有限。2.重视角度不够全面。审计机关对内部审计协会的管理存在一定盲区，随着审计署与中国内部审计协会脱钩后，在审计人员是否能够兼职、审计分层管理等方面显露出规定不明晰的缺点。从审计机关指导监督的角度来看，我们未完全从建立大审计的角度给予重视。同时，指导监督工作存有地区、层级差异性，根据有区县专栏的审计局官网上统计得出，各市区县对内部审计工作的关注程度差异较大（图1~图5），个别区县特别重视，有些区县没有相关动态。另外，部分审计机关和人员混淆了国家审计与内审工作的差异处，过多地注视了二者工作内容交叉处，从而忽视了内部审计与政府审计各自的优势与欠缺，包括资源、技术、内容、平台上，这让审计机关的指导与监督泛于表面、流于形式。虽然将对内部审计的指导监督写进了年度工作计划中，但是在实施对内部审计的工作中却仍只停留在文件中，停留在会议之中，实践中缺乏有效的业务指导和实质性的监督。（二）指导监督内容方面存在的问题。1.指导监督工作形式单一。审计机关指导监督内部审计的方式包括但不局限于直接审查审计项目、制定各层次内部审计规范、联系内部审计协会开展工作，目前审计机关指导监督的形式创新性不够。指导监督的形式主要为现场指导、业务交流会、培训班，而调研督查、业务考核等其他形式所占比重较小。由于指导监督的形式单一有局限性，会导致审计机关在指导监督的过程中按部就班、囿于传统不作创新改变，或者使得双方在交流时欠缺积极主动，进而影响交流指导的有效性。2.沟通程度与针对强度有效性不高。长久以来，审计机关与内部审计之间存在着一种主动与被动的关系。内部审计部门对于审计机关怀有敬畏之心，单位之间主要交流业务往来和共同事务，对于具体事项的交流较少，日常管理中非出现重要的违纪违规事项，内部审计人员不会主动联系审计机关。而审计机关在联系内部审计部门时，许多细节内容没有沟通完备，较多地沟通了业务交叉重叠部分的内容。指导监督内部审计工作的内容基本集中在审计法律与规范、审计方式与方法上，传统浅显。同时，审计机关在进行内部审计业务的指导与监督交流时，对审计独立性低、审计力弱、缺乏审计监督能力、审计质量和审计整改不足等问题，没有提出具体指导和监督意见，没有有效衔接内部审计机构的功效。此外，审计沟通缺乏针对性、指向性，在具体审计实务中缺乏现场细节的指导。（三）指导监督方式方法方面存在的问题。1..指导监督工作信息化手段有待提高。大数据的应用与信息技术的更新换代已产生了巨大影响，而审计职能内涵的拓宽、审计范围的扩大、审计信息的繁冗等都要求审计工作加强大数据审计等新信息化手段的应用，审计署和各级单位内部审计工作会议中也强调了信息化手段在指导监督中的重要性。然而在实际工作中大数据、云审计方式仍没有普及，甚至很多审计人员对于新颖的审计方式不熟练，大数据审计模式在实际操作中仍有很大的局限。2.指导监督的方法不够新颖一些审计单位和人员不愿意承担风险，以不求无功，但求无过的思想为导，在审计方式和方法上循规蹈矩，缺乏创新思维和意识，这必然对于审计机关对内部审计的工作状况了解不透彻、不深入。当下科技高速发展，许多先进的计算机辅助技术还没有与审计方法高效紧密地结合起来，很多创新性的审计模式与方式仍未践行，如大数据审计在审计工作中仍处于起步试点阶段，新颖的审计方式与模式无法高效运行。（四）监督指导制度方面的问题。1.相关细则尚未出台到位。建立健全规范灵活的内部审计质量评价制度，细化评价标准与规范评价办法，对于审计机关指导监督内部审计工作提高效率与效果大有裨益。然而，部分审计单位没有成文的规范的内部审计质量评价体系或者现有的评价体系已经不能较好地适应新的需要，这对于指导监督工作的高效性产生影响。此外，部分审计单位仍缺乏内部审计成果运用机制以评估内部审计质量评价的结果。2.专职监督指导部门有待进一步落实。审计机关缺乏专门任职的监督指导部门，在调查的14个审计机关，仅2个单位专门设置了内部审计指导处其余12个审计机构都是与经济责任审计处合设，职能被分流，致使在监督指导时费时费力，监督指导的效果事倍功半、有效性不高。（五）审计资源与人员素质分配不够均衡。随着审计对象多样化、繁杂化，内部审计面临的审计需求呈现出多层次、多角度的趋势，需要统筹利益相关方的管理诉求，审计项目涉及的内容横跨多行业、多领域的专业知识，再加上新的、复杂风险的出现也挑战着审计人员处理风险的能力。当前，审计机关普遍面临着任务繁重、时间紧张、资源有限、人员不足的矛盾，甚至出现了许多审计人员超负荷运转的现象，尤其在基层内部审计单位，普遍存在机构设置不够健全、专业人才力量不足等问题。此外，部分指导监督内部审计工作的审计人员由于日常工作繁忙、对内部审计法规准则、业务以及单位的日常经济活动情况和内控体系掌握不够准确全面、深入，无法触及实质，指导监督意见有效性不足。
四、审计机关加强对内部审计指导监督的对策
（一）深入学习贯彻内部审计工作规定各级审计机关、内部审计机构作为指导和监督工作的执行方与接受方，都要认真学习研究审计署新发布的审计机关对内部审计工作的新规定，聚焦中央审计委员会第一次会议精神，加强解释深度。和宣传力度。明确内部审计的职责、权限和具体程序，并将新条例作为工作实践的指导思想，加大审计工作力度。同时，各级地方及基层审计机关和内部审计机构，可以充分利用媒体新闻等平台宣扬指导监督工作的重要性和先进典范，根据各自的实际情况对新规定做出适宜的拓展延伸，制定符合各地情的内部审计工作操作指南，促进各单位健全内部审计制度，采用制订具有适合地方特色的方案等多种方式深入贯彻各项内部审工作要求。（二）构建国家审计与内部审计协同机制。第一，建立信息共享机制。各级审计机关联同内部审计机构利用审计应用软件建立审计信息共享平台，同时建立交流群以加强日常沟通，互相发表意见和建议，彼此分享创新的点子和学习到的精髓知识，形成文档上传云端，营造浓厚的探学氛围。第二，定期开展各种专项研讨会和交流会，派遣专业队伍和人才切实增进交流，助力增强协同效率和审计质量。第三，将传统的事后监督交流逐步转变为事前和事中的控制，服务和监督并举，并以风险为导向，力求沟通关键问题、并解决问题于萌芽阶段。最后，在审计全覆盖的要求下，面对复杂的环境，构建国家审计与内部审计协同机制势在必行，必须以沟通机制为基础，以风险防范意识为方向，以提高审计质量、效率效果为目标，在信息沟通与成果利用共享、主管配合协作的协同机制。（三）创新监督指导方法以建立长效机制。在大数据审计和多维审计管理模式的发展趋势下，推进审计监督的全面深入，必须注重创新指导和监督的方法和手段，致力推进审计机关与内部审计机关的信息化建设，整合信息，以将信息技术和传统技术结合达到服务于监督和指导的目的，尤其考虑大数据技术、区块链技术和5G通信手段丰富审计方式，全面践行科技强审的理念，给审计全覆盖的实现以强大支撑。各级机关可以通过新闻传媒、自媒体平台广泛宣传内部审计工作的动态，让社会全体了解并支持对内部审计工作指导和监督的必要性与迫切性。同时创新服务方式，加大对非现场指导监督方式和方法的研发，通过审计云平台、对公服务平台、座谈交流会等方式及时掌握内部审计的工作开展情况，利用互联网+的优势突破时空上的障碍，达成高效的信息共享模式，开展指导监督。其次，建立并加强专职部门和人员监督内部审计工作的规范化管理，积极推进电子政务建设，实现覆盖审计机关与内部审计专网互联互通；通过日常管理监督、审计项目联合监督、专项检查、社会监督等方式建立健全长期监督引导机制，提高审计质量。（四）大力培养审计人才，提高审计专业化程度。保证审计专业化水平要建立一个以科技为根基的人才模式，以吸引、挖掘及培训人才资源。首先要转变人才培养理念，坚持审计队伍建设为本，明白人力资源是社会资源的基石，要以培养高素质复合审计人才为目标，确保青蓝相继。第二，配齐增强内部审计人员、增强专业化培训，地方各级审计机关应把加强对内部审计工作的指导监督作为年度审计计划重要内容，借助“请进来”或“走出去”等方式，大力开展在职培训和专业技能培训以更新审计知识、提高工作效率，以旨在培养一批擅于核查问题、拥有批判思维与深厚学识、精通计算机的综合型审计人才，在审计实践中接受新的思路和方法，具有适应新形势的能力，助力于建立审计专家队伍，进而提高审计质量。其三，严格责任制度，建立完善有效的激励机制和惩处制度，激发审计人员进取之心，营造争优的氛围。使内部审计人员具备审计能力和专业水平，适应形势发展的需要，创建高素质、全面的内部审计队伍，增强地方审计资源，实现审计监督的全面覆盖。其四，动员内部审计人员克服畏难、速成、忧虑、拖延和对抗的心态，因势利导，端正自己的心态，客观求实，尤其是在创新呈数量级增长的时代，需要用务实敢为的担当去冷静审视经营的态势。第五，个人工作年龄与工作经验的累积息息相关，不同工作经验与认知会导致对内部审计工作的态度与行为有所差异，所以人员交流与培训要涵盖所有年龄层段。（五）整合内部审计资源，健全相关指导监督细则。为了逐步实现审计的全面覆盖，各级审计机关应充分利用优质的内部审计资源。组织审计项目时，应协助内部审计人员按照工作需要开展审计工作，创新合作方式，形成以国家审计为主、内部审计为辅的监督体系。此外，审计机关参与指导内部审计项目计划的制定，并直接采用内部审计质量良好的单位的相关审计信息与数据。充分发挥内部审计对国家审计的补充辅助作用，以达到防范风险、兴利、增值的功能，逐步推进实现审计监督的全覆盖。二是监督整改审计工作，充分发挥内部审计指导和监督在规范管理、防范风险、改善治理方面的内部监督作用。针对内部审计存在的问题，指出管理缺陷，寻求其存在的原因，提出行之有效的改进意见，审计机关在进行日常审计时，督促其结合目标认真落实内部审计实践工作，做到立项必须进行审核、内容必须符合目标，并比较结果、追究责任。三是及时总结和分享内部审计经验、强化成果运用，提高认知度，扩大内部审计的价值及影响力，激发内部审计机构和人员的积极性和创造性。第四，建立健全指导监督相关的制度细则，包括分类分层加强对内部审计人员业务指导措施细则、项目质量评价办法与标准细则、结果应用机制等。
五、结论
指导，更多为一种灵活的管理。它着眼于帮助内部审计机构及人员，根据相关法律法规，切实做好本职工作，助益于提高审计效率、质量与效果。而且在内部审计中进行标准化建设、总结和提升先进经验时，这种指导也有所体现。而监督，更多为一种刚性执法，体现在对内部审计人员、内部审计机构、单位整体的监督。它主要突出了法规的实施、规章制度的落实以及行政约束和管理办法。审计机关对内部审计指导监督的有效结合，对促进审计全覆盖具有深远意义。同时，随着审计全覆盖的推进，国家也愈加重视对内部审计工作指导监督的力度。因此，审计机关必须进一步加强对内部审计的指导和监督，充分发挥内部审计基石潜能，进一步促进实现国家审计与内部审计的良性互动和结果共享，以营造良好的审计环境，以风险为基础充分量化内部审计的可利用价值，促进单位完善治理、增加和保护组织价值，最终达到发挥审计监督职能，建立大审计监督体系。
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作者:于菲 单位:南京审计大学
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