法律事务管理体系是现代大学制度中必不可少的组成部分。特别是2003年教育部发布《关于加强依法治校工作的若干意见》以来，我国大多数高校均设立了管理法律事务的专门机构。实践证明，高校法律事务机构在处理高校法律事务、维护高校合法权益等方面发挥了重要作用，但现有的高校法律事务机构模式在实际运行中也日益暴露出诸多自身难以消解的问题。
高校法律事务机构模式运行现状
高校法律事务机构职责主要包括代理学校参加法律诉讼、非诉业务，起草、审查学校规章制度和法律合同，提供法律咨询及开展法律知识宣传、培训等。高校法律事务工作特点是块状工作，而非线状工作。高校法律事务管理主要是针对块状工作的点对点管理，即学校的哪个点上出现了涉及法律的事务，对这个点所在部门、管理机构或有关人员委托法律事务部门予以处理。目前，我国高校法律事务机构的设置模式主要有设立专门机构的模式、现有机构职能拓展的模式和聘任法律顾问的模式，不论采取何种模式，其管理模式基本上均属于单一化的平面管理模式。而我国高校的共性是内部结构复杂、学术属性与科层属性并存、多方主体利益并重，高校法律事务可能涉及的管理部门、学术单位、师生员工各类主体众多，事务类别也错综繁杂。在当前的运行模式下，法律事务机构的工作开展不可能采取主动搜集信息的方式，因此难以知晓学校各层面的法律事务信息，而涉及法律事务的所在部门、管理机构又不会主动告知法律事务机构，工作脱钩、信息不畅的情况不可避免。高校法律事务机构的工作方式一般为事后救济，即出现问题时充当救火员角色，事前事中不参与。当前，高校作为被告的案件较多，且败诉的情形还占多数，究其原因，基本上都是由于事前事中管理上缺乏全程法律监督和风险防范机制，管理人员法律意识不强。目前，高校法律事务管理整体上还处于效率低下、层次不高的局面。
完善高校法律事务机构模式的思考
高校现有的法律事务机构模式已不能全方位关注和充分满足实际需要，亟待完善。笔者认为，存在问题的主要原因：一是观念层面上，高校管理部门、管理人员法治观念和依法管理的意识不强；二是制度层面上，高校法律事务管理过程中的扁平化处理。因此，完善高校法律事务机构模式须从观念和制度这两个方面着手。
1.观念层面的完善
高校管理部门、管理人员法治观念淡漠、依法管理意识不强的问题由来已久。管理人员在观念上仍然认为法律事务部门的事前事中审查可有可无、意义不大，即使被要求也仅是形式化、走过场的程序，这种法律审查还没有完全成为自觉行为。
笔者认为，要改变高校管理部门、管理人员法治观念和依法管理意识不强的现状，应着眼于以下几点：第一，应将高校法律事务机构定位为服务机构，是为学校的教学、科研中心工作服务的，而非其他。维护学校权益是法律事务机构成立的宗旨。第二，必须站在依法治校的高度理解高校法律事务机构的定位。法律事务机构的设立不是应付各级检查的装点和摆设，而是要为高校依法治校工作提供部门保障。根据教育部《关于加强依法治校工作的若干意见》，依法治校包括以下内容：转变行政管理职能，切实做到依法行政；加强制度建设，依法加强管理；推进民主建设，完善民主监督；加强法制教育，提高法律素质；严格教师管理，维护教师权益；完善学校保护机制，依法保护学生权益。依法治校涉及学校工作的各个方面，是提高高校内部管理水平的关键。法律事务机构在依法治校的各项工作内容上均能发挥重要作用。第三，高校法律事务机构是“防火墙”。高校法律事务机构的定位应是高校法制教育和法律服务机构，是为领导提供决策参考的机构，是依法治校的实施者和监督者，是防范高校内外部管理法律风险的一道坚实防线。
观念的改变并非一日之功。基于观念与制度之间的相互促进关系，不能因为观念的滞后，要等到人们在观念上可以接受之时，方才作相关制度上的变革。可以采取制度先行的方法，因为制度的制定、运行也会对观念产生积极影响。因此，高校法律事务机构模式还须在制度层面上进行完善。
2.制度层面的完善
如何完善高校现有的法律事务机构模式？目前理论上有两种思路：一是在高校建立总法律顾问制度。这种思路认为总法律顾问制度具有层次高、任务重、协调广、责权大等特点，能够较好地解决目前我国高校法律顾问机构配置模式存在的机构层次低、独立性不强、服务职能不全面、缺乏责任追究机制等不足。在高校实行总法律顾问制度，由总法律顾问全权负责学校法律事务工作，全程参与学校重大决策，对学校法定代表人负责，实现“关口前移、源头介入、全程参与”，可改变以往法律工作仅限于法律咨询和事后补救，充分发挥法律顾问参谋助手作用。但笔者认为，总法律顾问制度是通过提高法律顾问的级别层次来强调法律顾问的重要性，即认为级别越高，事情越好办。从本质上说，这还是过去行政化管理手段的老路子。在当前的公立高校体制中，总法律顾问的任命和实现也存在现实难度。因此，这种思路对于高校来说并非合宜之计。二是建立法律事务专家委员会，法律事务具体管理部门作为具体操作者，并在各院(系、所)、各部门设立法律事务联络员，形成一个触角延伸至全校各院(系、所)、各部门的法律事务管理网络。比较而言，笔者倾向于第二种思路。第二种思路能够较好地解决目前高校法律事务管理过程中扁平化处理的制度设计困境，对此笔者有一些思考：
首先，建立法律事务专家委员会是可行的。考虑到法律事务管理的专业性，在学校层面建立法律事务专家委员会，可在更高层面上为学校法律事务决策提供支撑。法律事务专家委员会的成员主要由主管校领导、法律事务管理部门领导、学校法学院(系)各学科专业的有丰富法律服务经验的专家组成。这既能解决法律事务室现有人员不足的矛盾，也能充分发挥学校法学院(系)现有的法律专家的作用。法律事务专家委员会的成立可使这些专家教师的咨询服务制度化、程序化，不再局限于仅就某个具体事务性问题提供随机随时性的咨询问答，而是常态化、更高层次、更多层面的学校法律事务管理决策。以北京理工大学为例，在法律事务管理实践中，学校对一些棘手的法律事务问题，在不同层面上曾多次请教法学院一些有丰富法律服务经验的教师，并邀请他们共同参与处理，收到了良好的效果。在总结经验的基础上，目前学校已形成较为固定的法律顾问团队，为学校提供了更为良好的法律服务。
其次，法律事务具体管理部门是高校法律事务管理的具体操作者。如果所有法律事务都集中在校级层面，学校将难以应付。因此，还应设立必要的法律事务具体管理部门。法律事务具体管理部门是负责学校法律事务管理工作日常运转的部门。
再次，在各院(系、所)、各部门设立法律事务联络员。目前高校管理体系中，各学院(部门)均设置有教学干事、人事干事、科研干事等管理岗位，对应负责教学事务、人事事务、科研事务，各行其职、各负其责，使高校的各项工作上传下达、顺利进行。当然，有些岗位的工作人员是身兼数职。同理，学校也可以设置法务干事，负责法律事务，这一职责也可以由工作人员兼任。在学校各部、处、院、系、所设立法务干事，可以及时收集相关信息并反馈，一方面能较好地解决法律事务室现有人员不足的矛盾；另一方面学校法律事务管理能够形成一个立体的工作网络，使法律事务工作在各个层面都有依托，实现学校法律事务管理在各个环节的无缝链接，形成高效、有序、畅通的法律事务管理网络。
李旻(作者单位：北京理工大学学校办公室)
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